Kilka dni temu w Trybunale Konstytucyjnym zapadł wyrok na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł zgodność Art. 16a ust. 2 oraz niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją.
Udostępniamy treść wyroku z dnia 21 października 2014r. wraz z obszernym uzasadnieniem.
104/9/A/2014
WYROK
z
dnia 21 października 2014 r.
Sygn.
akt K 38/13*
W
imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał
Konstytucyjny w składzie:
Marek Kotlinowski – przewodniczący
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Leon Kieres
Marek Zubik – sprawozdawca,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po
rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora
Generalnego, na rozprawie w dniu 21 października 2014 r., wniosku
grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 16a ust. 2-5 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28
listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz.
1456, ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69
Konstytucji,
o r z e k a:
1.
Art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach
rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014
r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w
zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego
osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po
ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu
na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1
sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98,
poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i
Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307
oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w
pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1.
Wnioskiem z 26 lipca 2013 r. grupa posłów (dalej: wnioskodawca)
zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności
przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach
rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.; dalej: ustawa o
świadczeniach rodzinnych).
Wnioskodawca
zakwestionował art. 17 ust. 1b tej ustawy w zakresie
nieuzasadnionego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z
tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
podmiotów sprawujących opiekę nad osobami, których
niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie osiemnastego
roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po
ukończeniu 25 roku życia.
Przedmiotem
wniosku jest także art. 16a ust. 2-5 ustawy o świadczeniach
rodzinnych w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają nabycie
prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie obciążonej
obowiązkiem alimentacyjnym na podstawie przepisów kodeksu
rodzinnego i opiekuńczego (zdolnej do pracy, a niezatrudnionej ze
względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej
dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny) przez wprowadzenie tzw.
kryterium dochodowego.
1.1.
Wnioskodawca powołał się na treść art. 69 Konstytucji, traktując
ten przepis jako podstawę ciążącego na władzy publicznej
obowiązku udzielenia pomocy osobom niepełnosprawnym w zaspokajaniu
ich potrzeb życiowych. Posłużenie się mechanizmem przewidzianym w
art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzić ma do
pośredniego naruszenia powołanego przepisu Konstytucji.
Ograniczenie zasad przyznawania pomocy finansowej podmiotom
opiekującym się osobą niepełnosprawną kształtuje sytuację tych
osób. Pozbawienie wsparcia finansowego opiekunów wpływa bowiem na
ograniczenie możliwości sprawowania stałej opieki nad
niepełnosprawnymi przez ich najbliższych.
Zdaniem
wnioskodawcy, wprowadzenie w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach
rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby
wymagającej opieki narusza konstytucyjną zasadę równości.
Prowadzi do zróżnicowania podmiotów podobnych – opiekunów osób
niepełnosprawnych, którzy nie podjęli bądź zrezygnowali z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zróżnicowanie to jest
nieuzasadnione, ponieważ ma charakter nieproporcjonalny. Zapewnienie
pomocy w zaspokojeniu potrzeb życiowych osobom niepełnosprawnym nie
może być usprawiedliwione koniecznością wprowadzenia oszczędności
budżetowych.
Zdaniem
grupy posłów, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych
narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej. Ustawodawca
zignorował społeczne poczucie sprawiedliwości, wprowadzając
rozwiązania, które odnoszą się do osób będących w
najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej.
1.2.
Wnioskodawca stwierdził, że wprowadzenie – w art. 16a ust. 2
ustawy o świadczeniach rodzinnych – kryterium dochodowego w
odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pozwala na
objęcie pomocą wszystkich osób, które zrezygnowały z
zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad
niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jest to kryterium
nieproporcjonalne, biorąc pod uwagę rozbudowany katalog negatywnych
przesłanek przyznania tego świadczenia.
Wprowadzenie
kryterium dochodowego godzi w istotę prawa osób niepełnosprawnych
do otrzymania pomocy państwa (art. 69 Konstytucji). Przerzuca
realizację spoczywającego na państwie obowiązku pomocy finansowej
osobom niepełnosprawnym na członków rodzin opiekunów i rodzin
osób niepełnosprawnych. Narusza również zasadę sprawiedliwości
społecznej (art. 2 Konstytucji), ponieważ zostało wprowadzone w
sposób arbitralny. Dążenie do zmniejszenia wydatków budżetowych
nie może prowadzić do całkowitego zignorowania lub znacznego
ograniczenia realizacji słusznych interesów osób, które
potrzebują pomocy państwa. Z tego względu kwestionowany art. 16a
ust. 2-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest również niezgodny
z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zróżnicowanie
sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych nie jest
uzasadnione realizacją zasady sprawiedliwości społecznej.
Wnioskodawca
kwestionuje również przyjęty w ustawie model ustalania kryterium
dochodowego. Jego zdaniem, pomoc finansowa państwa ma rekompensować
opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie decyzji o rezygnacji z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomoc ta nie może być
zatem uwarunkowana dochodami innych członków jego rodziny.
Ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinno być
związane wyłącznie z faktem rezygnacji opiekuna z zatrudnienia.
2.
Marszałek Sejmu w piśmie z 21 maja 2014 r. zajął stanowisko w
imieniu Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 16a ust. 2 oraz art.
17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych są zgodne z art. 32
ust. 1 w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną
z art. 2 Konstytucji, oraz w związku z art. 69 Konstytucji.
Marszałek wniósł także o umorzenie postępowania w pozostałym
zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.;
dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
Zdaniem
Marszałka Sejmu, wątpliwości wnioskodawcy dotyczyły – oprócz
wprowadzenia przesłanki wieku powstania niepełnosprawności w art.
17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – posłużenia się
przez ustawodawcę kryterium dochodowym. Zarzut ten odpowiada treści
normatywnej art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wnioskodawca – zdaniem Marszałka Sejmu – nie odnosi się
bezpośrednio do pozostałych części tego przepisu wskazanych we
wniosku. W tym zakresie – to znaczy w odniesieniu do art. 16a ust.
3-5 wspomnianej ustawy – postępowanie powinno zatem zostać
umorzone.
Marszałek
Sejmu podkreślił, że ukształtowanie form i zakresu świadczeń
socjalnych, realizujących konstytucyjne obowiązki roztoczenia
opieki nad rodziną, pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu
ich egzystencji oraz uwzględnienie w polityce społecznej i
gospodarczej dobra rodziny leżą w obszarze swobody regulacyjnej
prawodawcy. Ustawodawca jest uprawniony do dokonywania zmian w
systemie pomocy m.in. przez obniżenie wysokości świadczeń, zmianę
ich charakteru (np. na niepieniężne) czy zawężenie kręgu
beneficjentów. Powinien on przyjąć rozwiązania optymalne z punktu
widzenia potrzeb obywateli, uwzględniając przy tym środki
finansowe, jakimi dysponuje. Ma to szczególne znaczenie w
odniesieniu do świadczeń przybierających postać pomocy
społecznej, które nie są oparte na zasadzie wzajemności. Stanowią
one formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu
państwa.
Pomoc
niepełnosprawnym, o której mowa w art. 69 Konstytucji, może być
realizowana w sposób pośredni. Nie można zatem utożsamiać istoty
świadczenia pielęgnacyjnego ze wsparciem przyznawanym wyłącznie
opiekunom osób niepełnosprawnych. Celem tego świadczenia, podobnie
jak specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest wsparcie osób
niepełnosprawnych polegające m.in. na zapewnieniu im czyjejś
opieki i pomocy w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dopuszczalne jest zatem powiązanie przesłanek uzyskania
wspomnianych świadczeń oraz ich wysokości z potrzebami osób
niepełnosprawnych, np. stopniem niepełnosprawności. Zróżnicowanie
sytuacji prawnej opiekunów, którzy nie podjęli bądź zrezygnowali
z pracy zarobkowej, wynikało z odmiennej sytuacji osób
niepełnosprawnych objętych opieką. Nieletni niepełnosprawni są
osobami niesamodzielnymi ekonomicznie, przez co nie mogą przyczyniać
się do kompensacji utraty zarobków opiekuna. Osoby, które stały
się niepełnosprawne będąc już osobami dorosłymi, często w
podeszłym wieku, są z reguły samodzielne i mają możliwość
wypracowania własnych źródeł dochodu (emerytura, renta), co
pozwala im na częściowe bądź całkowite finansowanie opieki.
Marszałek
Sejmu stwierdził, że na poziomie konstytucyjnym uzasadnione jest
korzystniejsze ukształtowanie pozycji prawnej dzieci. Możliwe jest
zatem – w jego ocenie – wprowadzenie rozwiązań korzystniejszych
dla niepełnosprawnych dzieci, bądź szerzej – dla ich rodzin.
Oceniane w tej perspektywie kryterium wieku powstania
niepełnosprawności jako przesłanki uzyskania świadczenia
pielęgnacyjnego przez opiekuna (art. 17 ust. 1b ustawy o
świadczeniach rodzinnych), stanowi dopuszczalne odstępstwo od
zasady równości. Jest ono uzasadnione potrzebą odmiennego
ukształtowania sytuacji prawnej niepełnosprawnych dzieci. Oprócz
tego uzasadnia je również realizowanie innej wartości
konstytucyjnej, jaką jest dążenie do zachowania równowagi
budżetowej i zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa.
Rozwiązanie przyjęte w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach
rodzinnych ma charakter proporcjonalny, wziąwszy pod uwagę, że
zaspokojenie finansowych potrzeb wszystkich osób opiekujących się
niepełnosprawnymi nie jest możliwe z uwagi na ograniczone zasoby
budżetowe.
Specjalny
zasiłek opiekuńczy nie może być – w obecnym stanie prawnym –
traktowany jako substytut świadczenia pielęgnacyjnego, którego
przesłanki zmodyfikowano ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie
ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. poz. 1548, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2012 r.). Osoby,
które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego odzyskać je
mogą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014
r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz.
567). Z tego względu specjalny zasiłek opiekuńczy wprowadzony do
ustawy o świadczeniach rodzinnych należy traktować jako odrębny
mechanizm, stanowiący nowość legislacyjną.
Wprowadzenie
kryterium dochodowego podczas ustalania prawa do specjalnego zasiłku
opiekuńczego wyłącza część osób podejmujących się opieki nad
niepełnosprawnymi z grupy beneficjentów tego świadczenia.
Kryterium to jest jednak uzasadnione celem ustawy, jakim jest ochrona
budżetu państwa przed nadmiernym obciążeniem. Ustawodawca mógł
wprowadzić rozwiązanie, które zagwarantuje pomoc tylko tym osobom,
które nie podejmując lub rezygnując z zatrudnienia ze względu na
sprawowanie opieki nad niepełnosprawnymi, znajdują się w
niedostatku. Pomoc państwa nie musi być bowiem świadczona
wszystkim opiekunom, a przewidziany w ustawie specjalny zasiłek
pielęgnacyjny nie musi w pełni kompensować utraconych przez nich
zarobków. W tym kontekście ustawodawca przyjął, że zasiłek ten
wiąże się z finansowym wsparciem niepełnosprawnych, którzy przez
pewien czas byli aktywni zawodowo, a tym samym mogą częściowo
ponosić koszty związane z zapewnieniem im opieki.
Zdaniem
Marszałka Sejmu, przyjęcie kryterium dochodowego w art. 16a ust. 2
ustawy o świadczeniach rodzinnych realizuje postanowienia art. 69
Konstytucji. Kryteria dochodowe przewidziane przez ustawodawcę
określono bowiem na poziomie wyższym niż minimum egzystencji, o
którym mowa w tym przepisie. Rozwiązanie zawarte w ustawie jest
także uzasadnione interesami budżetu państwa. Ograniczone
możliwości budżetowe uniemożliwiają ukształtowanie zasiłków
na poziomie zgodnym z oczekiwaniami wszystkich beneficjentów.
Kryterium dochodowe jest przy tym zgodne z zasadą sprawiedliwości
społecznej. Uprawnienie jednostki do otrzymania świadczenia od
państwa jest równoważone wartością ocenianą w perspektywie
ogółu obywateli, a taką jest stabilność finansów publicznych
oraz budżetu państwa.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 kwietnia 2014 r.
zajął stanowisko, że art. 16a ust. 2 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o
świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą
z 2012 r., są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art.
69 Konstytucji. Prokurator wniósł również o umorzenie
postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt
1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania orzeczenia.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe
zrekompensowanie utraconych zarobków rodzicom (i innym krewnym)
osoby niepełnosprawnej, którzy mimo zdolności do pracy nie
podejmują pracy zarobkowej lub z niej rezygnują z uwagi na
konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym
dzieckiem. Świadczenie adresowane jest do opiekuna, ale jego
beneficjentem staje się także osoba niepełnosprawna. Można je
zatem uznać za formę realizacji zobowiązania władzy publicznej do
stworzenia mechanizmów pomocy osobom niepełnosprawnym w
zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji
społecznej (art. 69 Konstytucji). Podobne funkcje spełnia także
specjalny zasiłek opiekuńczy przewidziany w ustawie o świadczeniach
rodzinnych.
Zarówno kryterium wieku powstania niepełnosprawności
(art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych), jak i kryterium
dochodowe (art. 16a ust. 2 tej ustawy) wprowadzają nieuzasadnione
zróżnicowanie w grupie podmiotów podobnych, czyli osób, które
nie podjęły lub zrezygnowały z pracy zarobkowej z uwagi na
sprawowanie opieki nad niepełnosprawnymi. Zróżnicowanie to nie
realizuje ustawowego celu, dla którego wprowadzono świadczenie
pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy. Skoro celem tych
świadczeń jest rekompensata zarobków utraconych przez opiekunów,
to ani wiek dziecka, w jakim powstała niepełnosprawność, ani też
wysokość dochodu w rodzinie opiekuna i osoby wymagającej opieki
nie mogą stanowić kryterium przyznania pomocy finansowej. Istotne
znaczenie w tej perspektywie powinny mieć wyłącznie okoliczności
związane z rezygnacją z zatrudnienia przez osoby najbliższe osobie
niepełnosprawnej.
Zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów nie spełnia
również – w ocenie Prokuratora Generalnego – kryterium
proporcjonalności. Celem ustawy zmieniającej z 2012 r. było
ograniczenie kręgu uprawnionych do świadczeń, co uzasadniono
dążeniem do racjonalizacji wydatkowania środków publicznych. Cel
ten nie może być jednak osiągnięty przez pozbawienie osób
niepełnosprawnych możliwości korzystania z opieki osób
najbliższych. Prokurator stwierdził również, że ograniczenie
nadużyć przy korzystaniu ze świadczeń opiekuńczych nie powinno
polegać na ograniczaniu kręgu uprawnionych, ale na wnikliwej
weryfikacji stanów faktycznych w sprawach o świadczenia przez
organy stosujące prawo.
Prokurator Generalny podzielił stanowisko wnioskodawcy,
że wprowadzenie kryteriów ograniczających grono osób uprawnionych
do świadczeń opiekuńczych jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości
społecznej odnoszonej do społecznego poczucia sprawiedliwości.
Dotyka bowiem osób, które z przyczyn od siebie niezależnych – a
takimi jest powstanie niepełnosprawności członka rodziny –
rezygnują z pracy zarobkowej bądź nie podejmują takiej ze względu
na konieczność zapewnienia opieki. Osoby te znajdują się w
trudnej sytuacji faktycznej, a często także w trudnej sytuacji
materialnej, tworząc jedną z najsłabszych grup społecznych.
Ochrona środków publicznych nie powinna następować kosztem osób
znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej.
4. W pismach z 27 grudnia 2013 r. oraz 18 września 2014
r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wypowiedział się w sprawie
skutków finansowych, jakie mogą się wiązać z ewentualnym
stwierdzeniem niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy
o świadczeniach rodzinnych.
Jak wynika z danych gromadzonych przez Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej, w roku 2012 wypłacano przeciętnie 255
tys. świadczeń pielęgnacyjnych miesięcznie. Według stanu na
koniec marca 2014 r. liczba wypłacanych świadczeń wynosiła 113
tys. miesięcznie, w tym 14 tys. specjalnych zasiłków opiekuńczych.
W ocenie Ministra, uznanie za niezgodny z Konstytucją
art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w efekcie
przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym
opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po
ukończeniu 18 roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w
szkole wyższej po 25 roku życia doprowadzi do poszerzenia grupy
uprawnionych o ok. 142 tys. osób, co wiązałoby się z dodatkowymi
kosztami dla budżetu państwa w wysokości 1394 mln zł rocznie.
Powyższy szacunek obliczono przy założeniu, że
osoby, które złożyły wnioski o zasiłek dla opiekunów na
podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
oraz osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z
wyższą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego złożą wnioski o
przyznanie tego świadczenia (w 2015 r. wynosić będzie 1200 zł).
Zdaniem Ministra, osoby, które utraciły możliwość
pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na kryterium
dochodowe, w zdecydowanej większości skorzystały ze świadczenia
przewidzianego w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla
opiekunów. W związku z brakiem danych o liczbie osób pobierających
zasiłek dla opiekunów nie można oszacować kwoty wydatków na ten
cel. Przewiduje się jednak, że powyższa zmiana nie będzie – w
odniesieniu do osób, które wcześniej utraciły prawo do
świadczenia pielęgnacyjnego – skutkować znacznymi, dodatkowymi
wydatkami z budżetu państwa.
II
Na rozprawie 21 października 2014 r. uczestnicy
postępowania podtrzymali oraz doprecyzowali zakres zaskarżenia i
zarzuty przedstawione na piśmie.
Po uzyskaniu od uczestników postępowania odpowiedzi na
wszystkie zadane pytania Trybunał Konstytucyjny uznał sprawę za
dostatecznie wyjaśnioną do wydania rozstrzygnięcia i zamknął
rozprawę.
III
Trybunał
Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.
Przedmiot wniosku oraz stawiane zarzuty.
1.1. Przedmiotem wniosku są przepisy odnoszące się do
dwóch rodzajów świadczeń opiekuńczych określonych w ustawie z
dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013
r. poz. 1456, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych).
Wnioskodawca zakwestionował art. 16a ust. 2-5 tej
ustawy, odnoszący się do warunków przyznawania specjalnego zasiłku
opiekuńczego. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach
rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli
łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny
osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza
kwoty wynikającej z art. 5 ust. 2 tej ustawy. W obecnym stanie
prawnym jest to kwota określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z
dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo
dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o
zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz.
959, dalej: rozporządzenie RM w sprawie wysokości dochodu). Do 31
października 2014 r. jest to 623 zł (§ 1 ust. 1 pkt 2
rozporządzenia RM w sprawie wysokości dochodu), a od 1 listopada
2014 r. będzie to 664 zł (§ 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia).
Kwestionowany art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach
rodzinnych dotyczy sytuacji, w których dochodzi do przekroczenia
kwoty wyznaczającej limit dochodu uprawniającego do uzyskania
specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego przepisu, jeżeli
łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny
osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę
uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o
kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu
zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest
ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli
przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W wypadku
przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek
opiekuńczy nie przysługuje.
Kolejny przywołany we wniosku przepis, art. 16a ust. 4
ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje zasady ustalania
dochodu, którego wysokość warunkuje możliwość uzyskania
specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten ma następujące
brzmienie:
„Za
dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2,
uważa się dochód następujących członków rodziny:
1) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest
małoletnia:
a) osoby wymagającej opieki,
b) rodziców osoby wymagającej opieki,
c) małżonka rodzica osoby wymagającej opieki,
d) osoby, z którą rodzic osoby wymagającej opieki
wychowuje wspólne dziecko,
e) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w
lit. a-d, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia
– z tym
że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod
opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku
małżeńskim, pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko,
a także rodzica osoby wymagającej opieki zobowiązanego tytułem
wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów
na jej rzecz;
2) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest
pełnoletnia:
a) osoby wymagającej opieki,
b) małżonka osoby wymagającej opieki,
c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje
wspólne dziecko,
d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w
lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia
– z tym
że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod
opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku
małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne
dziecko”.
Przedmiotem
wniosku jest również art. 16a ust. 5 ustawy o świadczeniach
rodzinnych. Przepis ten określa dodatkowe warunki ustalania
wysokości dochodu, od którego zależy możliwość ubiegania się o
specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl tego przepisu, jeżeli prawo
do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na osobę
znajdującą się pod opieką opiekuna prawnego lub umieszczoną w
rodzinie zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy z dnia 9
czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
(Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.), uwzględnia się dochód rodziny
osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki.
Podstawowy
zarzut wnioskodawcy dotyczy wprowadzenia kryterium dochodu jako
warunku ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Kryterium to
uznane jest za niezgodne z zasadą równości, bo prowadzi do
nieuzasadnionego – w ocenie wnioskodawcy – zróżnicowania
podmiotów podobnych. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak
świadczenie pielęgnacyjne, stanowić ma rekompensatę utraconych
dochodów opiekuna osoby niepełnosprawnej, który nie podjął pracy
zarobkowej lub z niej zrezygnował. Kryterium zastosowane przez
ustawodawcę nie służy realizacji tak wyznaczonego celu. Jest ono
także zbyt restrykcyjne, ponieważ wyłącza z grona uprawnionych
sporą grupę opiekunów. Wnioskodawca stwierdza przy tym, że
dążenie do ograniczenia wydatków budżetowych nie uzasadnia
posługiwania się kryterium dochodowym, gdyż wartości i dobra,
jakie zostały w ten sposób naruszone, mają większą wartość niż
interes finansów publicznych.
Wnioskodawca
kwestionuje art. 16a ust. 2-5 ustawy o świadczeniach w zakresie, w
jakim „regulacja ta uniemożliwia nabycie prawa do specjalnego
zasiłku opiekuńczego (…) poprzez wprowadzenie tzw. kryterium
dochodowego”. Z tak sformułowanego zarzutu oraz uzasadnienia
wniosku wynika, że wątpliwości wnioskodawcy dotyczą samego
istnienia przesłanki uzależniającej możliwość uzyskania prawa
do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dochodu uzyskiwanego przez
rodzinę osoby sprawującej opiekę oraz rodzinę osoby wymagającej
opieki. Wnioskodawca wyjaśniał, że wątpliwości konstytucyjne
dotyczą konstrukcji kryterium dochodowego, które odnosi się
łącznie do dochodów dwóch rodzin. Także ten zarzut należy
traktować jako dotyczący istoty kryterium przewidzianego w art. 16a
ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozostałe jednostki
redakcyjne tego przepisu – art. 16 ust. 3-5 ustawy o świadczeniach
rodzinnych – określają szczegółowe zasady ustalania kryterium
dochodowego. Są one bezpośrednio powiązane z wprowadzeniem tego
kryterium do ustawy, jakkolwiek mają znaczenie uzupełniające
względem normy przewidzianej w art. 16a ust. 2 ustawy o
świadczeniach rodzinnych. Wziąwszy pod uwagę stawiane zarzuty,
Trybunał musiał ocenić dopuszczalność posłużenia się
przesłanką dochodu rodziny jako warunku uzyskania prawa do
specjalnego zasiłku opiekuńczego, odnosząc te wątpliwości
wyłącznie do treści art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach
rodzinnych.
1.2. Wnioskodawca zakwestionował również art. 17 ust.
1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, określający warunki
przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z ust. 1b tego
przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli
niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później
niż do ukończenia osiemnastego roku życia, ewentualnie w trakcie
nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do
ukończenia dwudziestego piątego roku życia.
Wnioskodawca zakwestionował przyjęte rozwiązanie z
punktu widzenia zasady równości. Jego zdaniem, opiekunowie, którzy
nie podjęli zatrudnienia lub zrezygnowali z niego w celu sprawowania
opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, tworzą grupę podmiotów
podobnych. Kryterium przewidziane w art. 17 ust. 1b ustawy o
świadczeniach rodzinnych wprowadza zróżnicowanie w ramach tak
wyznaczonej grupy podmiotów. Zróżnicowanie to jest – zdaniem
wnioskodawcy – nieuzasadnione, nieproporcjonalne, a tym samym
niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie grupy
podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest także
niezgodne z art. 69 Konstytucji, ponieważ nie realizuje
konstytucyjnego obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym
minimum egzystencji.
2.
Pomoc władz publicznych osobom niepełnosprawnym.
2.1.
Jedną z podstawowych zasad, na których opiera się demokratyczne
państwo prawne, jest zasada pomocniczości. Zasada ta, wspomniana
wyraźnie we wstępie do Konstytucji, stanowić ma – oprócz
poszanowania wolności i sprawiedliwości, współdziałania władz
oraz dialogu społecznego – jeden z fundamentów obowiązującej
regulacji konstytucyjnej. Zasada pomocniczości służyć ma
umacnianiu uprawnień obywateli i ich wspólnot. Zakłada ona, że to
jednostki powinny, w pierwszej kolejności, podjąć wszelkie możliwe
działania zmierzające do zabezpieczenia własnych potrzeb życiowych
czy interesów. Wsparcie przyznawane jednostce powinno dotyczyć
sytuacji, w których nie jest ona w stanie samodzielnie zadbać o
swoje sprawy oraz podjąć działań zmierzających do poprawy
sytuacji życiowej. W takim wypadku niezbędna pomoc powinna
pochodzić najpierw od osób najbliższych, tworzących rodzinę
osoby potrzebującej wsparcia. Dopiero jeśli sytuacja danej osoby
jest taka, że jej uzasadnione potrzeby przekraczają możliwości
ich finansowania ze środków pozostających w dyspozycji rodziny,
może ona uzyskać pomoc władz publicznych, początkowo na poziomie
lokalnym, a następnie – w miarę potrzeby – na wyższym szczeblu
władzy państwowej. Podjęcia działań przez władze publiczne
można oczekiwać wtedy, gdy sama osoba oraz członkowie jej rodziny
nie są w stanie zapewnić wsparcia niepełnosprawnemu. Społeczeństwo
może przy tym uzależniać udzielenie swojego wsparcia od tego, czy
osoby obowiązane do troski o dzieci, niepełnosprawnych czy osoby w
podeszłym wieku same podjęły uprzednio niezbędne działania.
Dopiero gdy nie ma takiej obiektywnej możliwości, współobywatele,
w imię solidaryzmu społecznego, mogą być zobowiązani do
zapewnienia pomocy jednostkom czy nawet całym rodzinom. W każdym
jednak razie społeczeństwo nie może być angażowane w wypadku,
gdy czyjaś zwykła, roztropna troska o własne sprawy życiowe
byłaby wystarczająca.
Trybunał
Konstytucyjny wskazywał już, że przyznawanie poszczególnym
obywatelom przysporzeń od całego społeczeństwa może być
konstytucyjnie uzasadnione jedynie na podstawie zasady solidaryzmu
społecznego lub zasady słuszności. W pierwszym wypadku dana osoba
może liczyć na wsparcie współobywateli, jeśli sama, bez własnej
winy, nie jest w stanie zaspokoić potrzeb życiowych niezbędnych do
godnego przeżycia jej samej oraz jej rodziny w aktualnej
rzeczywistości społecznej i gospodarczej. Stanowi to wyraz
solidaryzmu członków całego społeczeństwa względem siebie. W
drugim wypadku – jeśli wszyscy członkowie wspólnoty,
współtworzący dobro wspólne, jakim jest państwo, oddają
jednostce to, co jej się należało (zob. wyrok z 25 lutego 2014 r.,
sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 15, cz. III, pkt 5). Zarówno
w jednym, jak i drugim wypadku pomoc przyznawana jednostce nie może
polegać na pokrywaniu przez wszystkich członków społeczeństwa
całości jakichkolwiek wydatków ponoszonych przez osoby znajdujące
się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej.
Wsparcie
władzy publicznej udzielane jednostkom nie musi za każdym razem
przybierać formy przysporzeń finansowych. Pomoc powinna być zawsze
dostosowana do konkretnych okoliczności, aby w efektywny sposób
przyczyniać się do poprawy sytuacji życiowej beneficjentów. Może
zatem – oprócz świadczeń pieniężnych – polegać na
przyznaniu określonych udogodnień w sferze organizacyjnej czy
administracyjnej. Może także wiązać się z ułatwieniem dostępu
do specjalistycznego sprzętu czy też wykwalifikowanej opieki.
Postulat zapewnienia efektywnego wsparcia osobom potrzebującym
pomocy władzy publicznej odnosi się również do przysporzeń
finansowanych z budżetu państwa. Pomoc finansowa będąca wyrazem
alimentowania określonych podmiotów przez całe społeczeństwo
powinna być skierowana do tej grupy beneficjentów, którzy
faktycznie wymagają takiego wsparcia. Musi być zatem powiązana z
mechanizmem oceny całokształtu sytuacji majątkowej osób, którym
jest przyznawana. Ocena ta powinna obejmować wszystkie źródła
dochodów oraz cały majątek pozostający w dyspozycji osoby
ubiegającej się o wsparcie finansowe władzy publicznej.
2.2.
W myśl art. 69 Konstytucji, władze publiczne udzielają osobom
niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu
egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.
Przepis ten jest jednym z dwóch, odnoszących się na poziomie
konstytucyjnym do osób niepełnosprawnych. Ich sytuację prawną
reguluje również art. 68 ust. 3 Konstytucji, w którym mowa o
obowiązku władz publicznych zapewnienia osobom niepełnosprawnym
szczególnej opieki zdrowotnej. Oba przepisy – umiejscowione obok
siebie w ramach rozdziału II Konstytucji – należy traktować jako
wypowiedź ustrojodawcy określającą poziom konstytucyjnych
gwarancji przewidzianych dla tej konkretnej grupy podmiotów.
Gwarancje te – w obu wypadkach – sprowadzają się do
zobowiązania władzy publicznej do wspierania osób
niepełnosprawnych. Chodzi tu, po pierwsze, o działania, które
umożliwią szczególne, a więc odmienne od pozostałych podmiotów,
traktowanie osób niepełnosprawnych w ramach opieki zdrowotnej (art.
68 ust. 3 Konstytucji). Po drugie, o działania zapewniające pomoc
osobom niepełnosprawnym w sferach: zabezpieczenia egzystencji,
przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69
Konstytucji).
2.3.
Osoby niepełnosprawne stanowią odrębną grupę podmiotów
dostrzeżonych wprost na poziomie konstytucyjnym. Są one adresatami
działań, które mają być inicjowane przez władze publiczne w
określonych dziedzinach oraz – co należy tu podkreślić – w
określonym celu. Art. 69 Konstytucji wskazuje sfery aktywności
władzy publicznej w odniesieniu do osób niepełnosprawnych i
pozwala na tej podstawie określić cele tych działań.
Władze
publiczne mają przede wszystkim pomagać w zabezpieczeniu
egzystencji osób niepełnosprawnych. Powinny zatem podejmować
działania, które pozwolą zabezpieczyć byt takich osób. Chodzi tu
m.in. o stworzenie mechanizmów pomagających w zaspokajaniu ich
podstawowych potrzeb, czy też – ogólniej mówiąc –
zabezpieczeniu utrzymania na takim poziomie, który umożliwi im
godziwe funkcjonowanie. Udzielanie pomocy, o którym mowa w art. 69
Konstytucji, sugeruje, że nie chodzi w tym wypadku o przyjęcie
przez państwo roli podmiotu ponoszącego pełną odpowiedzialność
za stworzenie warunków egzystencji osób niepełnosprawnych. Z
jednej strony władze publiczne nie mogą całkowicie zrezygnować z
podejmowania działań na rzecz tej grupy podmiotów. Z drugiej
jednak państwo ma w tej sferze realizować funkcję pomocniczą,
którą należy rozumieć jako wprowadzanie ułatwień i udzielanie
wsparcia po to, aby sam fakt bycia osobą niepełnosprawną nie
oznaczał całkowitego wykluczenia społecznego. Państwo powinno
gwarantować pomoc, dzięki której osoby niepełnosprawne będą
mogły funkcjonować w społeczeństwie przynajmniej na poziomie
minimum umożliwiającego ich egzystencję. Nie jest to jednak
równoznaczne z nałożeniem na organy władzy publicznej obowiązku
stworzenia materialnych podstaw bytowania tych osób w takim
wymiarze, jaki będzie spełniał wszelkie ich potrzeby.
Pomoc
osobom niepełnosprawnym dotyczyć ma również dwóch innych sfer
wskazanych w art. 69 Konstytucji – przysposobienia do pracy oraz
komunikacji społecznej. W tym kontekście jeszcze łatwiej dostrzec
znaczenie pomocy jako działalności polegającej na wprowadzaniu
ułatwień czy udzielaniu wsparcia w danej dziedzinie. Istotą tych
unormowań jest takie ukierunkowanie działań państwa, które – w
miarę możliwości – pozwoli na aktywizację zawodową osób
niepełnosprawnych oraz stworzy podstawy ich faktycznego
funkcjonowania w społeczeństwie. W tym sensie art. 69 Konstytucji
kładzie wyraźny akcent na udzielanie takiej pomocy, która pozwoli
osobom niepełnosprawnym prowadzić – stosownie do ich sytuacji –
aktywne życie, zarówno w aspekcie możliwości wykonywania pracy,
jak i odpowiedniej formy komunikowania się z innymi ludźmi. Także
w tych sferach działalność władzy publicznej ma mieć charakter
pomocniczy. Sprowadza się ona do wspierania osób niepełnosprawnych
w ich dążeniach i nie może być rozumiana jako ciążący na
społeczeństwie obowiązek przysposobienia tych osób do pracy
zawodowej czy też zagwarantowania im warunków wszelkiej komunikacji
społecznej.
2.4.
Ustawodawca ma szeroki zakres swobody co do tego, w jaki sposób oraz
za pomocą jakich środków będzie realizować cele wyznaczone w
art. 69 Konstytucji. W aspekcie formalnym wszelkie działania
wspierające osoby niepełnosprawne muszą być określone w ustawie.
Władze publiczne nie mogą przy tym całkowicie zaprzestać
podejmowania działań zabezpieczających egzystencję osób
niepełnosprawnych oraz ułatwiających ich funkcjonowanie w
społeczeństwie, w tym także na rynku pracy. Brak jest jednak
wskazania szczegółowych rozwiązań, które miałyby służyć
wykonaniu art. 69 Konstytucji. Ustrojodawca nie przesądza, że pomoc
osobom niepełnosprawnym ma mieć wyłącznie wymiar finansowy i
przejawiać się w przyznawaniu tym osobom określonych świadczeń.
Wspomniany przepis można traktować jako nakaz podjęcia działań
dotyczących trzech wymienionych w nim obszarów. Nie stanowi on
jednak w żadnym wypadku podstawy roszczeń od ustawodawcy.
Taki
sposób rozumienia art. 69 Konstytucji przyjmowany jest w
dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc
się do brzmienia tego przepisu Trybunał zasadnie stwierdzał, że
art. 69 Konstytucji wyraża normę programową, wyznaczającą
ustawodawcy obowiązek stworzenia rozwiązań zapewniających
efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych w różnych dziedzinach
życia społecznego. Nie ustanawia on bezpośrednio żadnych
konkretnych praw podmiotowych jednostek, ale przewiduje ich ustalenie
dopiero w ustawie. Zdaniem Trybunału, art. 69 Konstytucji nie
wyznacza określonego typu pomocy udzielanej osobom niepełnosprawnym.
Nie określa także poziomu świadczeń, które mogą być im
przyznane, ich form, konkretnego zakresu czy trybu ich uzyskiwania
(por. wyroki z: 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr
9/A/2007, poz. 106, cz. III, pkt 5.3.2; 19 kwietnia 2011 r., sygn. P
41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25, cz. III, pkt 3.3).
2.5.
Nawiązując do treści art. 69 Konstytucji, wskazać można
minimalny zakres gwarancji konstytucyjnych dotyczących osób
niepełnosprawnych. Wiąże się on z potrzebą podjęcia przez
władze publiczne działań w sferze zabezpieczenia egzystencji
takich osób, ich aktywizacji zawodowej oraz możliwości efektywnej
komunikacji społecznej. Zarzut, jaki można postawić w kontekście
art. 69 Konstytucji może dotyczyć braku działania władz
publicznych bądź też wprowadzenia rozwiązań pozornych, które w
praktyce nie prowadzą do realizacji wyznaczonych celów. Można
wskazać, że ustawodawca nie zabezpieczył egzystencji osób
niepełnosprawnych przynajmniej na poziomie minimum życiowego, nie
stworzył jakichkolwiek mechanizmów przysposobienia do pracy czy też
nie wprowadził żadnych rozwiązań umożliwiających efektywne
komunikowanie się tych osób z pozostałymi członkami
społeczeństwa.
Ocena
sposobu, w jaki ustawodawca podjął się realizacji celów
określonych w art. 69 Konstytucji, odnosi się do sfery
wykraczającej poza istotę gwarancji wyrażonych w tym przepisie.
Chodzi tu bowiem o ten obszar, w którym ustawodawca może swobodnie
kształtować formy oraz zakres konkretnych uprawnień adresowanych
do osób niepełnosprawnych, a co za tym idzie może również
modyfikować ich charakter oraz wymiar. W takim wypadku ocena
konstytucyjności obowiązujących unormowań może dotyczyć tego,
czy ustawodawca działał z poszanowaniem pozostałych zasad i norm
konstytucyjnych, w szczególności tych, które określają reguły
wprowadzania zmian do systemu prawnego. Nie można jednak wykazać
naruszenia istoty unormowań dotyczących osób niepełnosprawnych w
odniesieniu do tego, czego ustawodawca nie musiał uregulować,
realizując treść art. 69 Konstytucji. Przepis ten pozostawia
ustawodawcy swobodę wyboru środków służących realizacji
wymienionych w nim celów.
3.
Regulacja ustawowa świadczeń opiekuńczych oraz ich funkcje.
3.1.
Świadczenia, których dotyczy wniosek – specjalny zasiłek
opiekuńczy (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz
świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy) – stanowią
element systemu świadczeń rodzinnych. System ten obejmuje także –
zgodnie z art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zasiłek
rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku (rozdział 2 ustawy),
jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka (rozdział 2a
ustawy) oraz zapomogę, którą z tego samego powodu może przyznać
rada gminy w drodze uchwały (art. 2 pkt 3 w związku z art. 22a
ustawy).
3.2.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swej zasadniczej części
obowiązuje od 1 maja 2004 r. Zastąpiła wcześniejsze uregulowania
określające formy udzielania pomocy państwa osobom znajdującym
się w trudnej sytuacji materialnej, ponoszącym wydatki związane z
wychowywaniem dzieci oraz opieką nad najbliższą osobą
niepełnosprawną lub będącą w zaawansowanym wieku.
W
swym pierwotnym kształcie system świadczeń rodzinnych
przewidzianych w ustawie z 2003 r. obejmował zasiłek rodzinny wraz
z dodatkami do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze. Do tej
drugiej kategorii zaliczono zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie
pielęgnacyjne. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznawany był
w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności
zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w
związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługiwał
niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej
16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym
stopniu niepełnosprawności, oraz osobie, która ukończyła 75 lat.
W myśl art. 16 ust. 3 ustawy w ówczesnym brzmieniu, zasiłek
pielęgnacyjny przysługiwał również osobie niepełnosprawnej w
wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o
umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność
powstała do ukończenia 21 roku życia. Świadczenie pielęgnacyjne,
przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w
jej pierwotnym brzmieniu, przyznawane było z tytułu rezygnacji z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością
opieki nad dzieckiem. Przysługiwało ono matce lub ojcu, opiekunowi
faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie
podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się
orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu
niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało,
jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał
kwoty określonej przez ustawodawcę.
Obowiązywanie
ustawy o świadczeniach rodzinnych w latach 2004 – 2012 było
przedmiotem szczegółowej analizy w wyroku z 5 grudnia 2013 r.,
sygn. K 27/13, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134 (zob. cz. III, pkt 3).
Należy tu jedynie zaznaczyć, że był to okres charakteryzujący
się stopniowym poszerzaniem kręgu beneficjentów świadczenia
pielęgnacyjnego. Było to związane z wykonaniem wyroków Trybunału
Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, OTK ZU nr
6/A/2008, poz. 107 oraz 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr
6/A/2008, poz. 109, a także wejściem w życie ustawy z dnia 19
listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z
realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), która
znosiła kryterium dochodowe jako przesłankę nabycia tego
świadczenia. W efekcie tych modyfikacji świadczenie pielęgnacyjne
– według stanu prawnego obowiązującego do końca 2012 r. –
było przyznawane matce, ojcu, osobom, na których ciążył
obowiązek alimentacyjny oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. W
wypadku osoby innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której
ciążył obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne
przysługiwało, gdy nie było innej osoby spokrewnionej w pierwszym
stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki.
Osoba, nad którą była sprawowana opieka, mogła być zarówno
dzieckiem, jak i osobą dorosłą, i nie musiała być członkiem
rodziny osoby sprawującej opiekę (tak np. w sytuacji opiekuna
faktycznego dziecka).
Rozszerzenie
zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zniesienie
kryterium dochodowego doprowadziło – w okresie od 1 stycznia 2010
r. – do znacznego wzrostu liczby wypłacanych świadczeń, a co za
tym idzie zwiększenia wydatków budżetowych na ten cel. Jak wynika
z informacji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o realizacji
świadczeń rodzinnych w poszczególnych latach (zob.
http://www.mpips.gov.pl/wsparcie-dla-rodzin-z-dziecmi/swiadczenia-rodzinne/informacje-statystyczne)
w 2009 r. przyznano 67,9 tys. świadczeń pielęgnacyjnych
miesięcznie, których łączny koszt wyniósł 349 mln złotych. W
2010 r., a więc w pierwszym roku obowiązywania przepisów
znoszących kryterium dochodowe, liczba świadczeń pielęgnacyjnych
wyniosła już 108,4 tys. miesięcznie, a ich łączny koszt opiewał
na 667 mln złotych. W 2011 r. przyznano 168,4 tys. świadczeń
pielęgnacyjnych miesięcznie, co wiązało się z wydatkiem rzędu
1031 mln złotych. Dalszy wzrost liczby przyznawanych świadczeń
nastąpił w 2012 r. Wypłacono wówczas 223,5 tys. świadczeń
pielęgnacyjnych miesięcznie, a związane z tym łączne wydatki
budżetu państwa wyniosły 1363 mln złotych.
3.3.
Jednym z głównych założeń zmian legislacyjnych wprowadzonych
ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach
rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, ze zm.;
dalej: ustawa zmieniająca; weszła w życie 1 stycznia 2013 r.) było
dostosowanie systemu pomocy udzielanej rodzinom do możliwości
finansowych państwa. Chodziło o takie ukształtowanie przesłanek
przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby przysługiwało ono
rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują
nad nimi opiekę (zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z
2012 r., druk sejmowy 724/VII kadencja, s. 1-3).
Zmiany
odnoszące się do świadczeń opiekuńczych polegały na
wprowadzeniu nowego świadczenia – specjalnego zasiłku
pielęgnacyjnego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Zasiłek miał – z założenia – przysługiwać osobom, które
nie spełniały nowych kryteriów przyznawania świadczenia
pielęgnacyjnego. Beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego
stały się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny,
jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu
sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o
niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej
lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze
znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz
konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka
w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotnym
elementem konstrukcji specjalnego zasiłku opiekuńczego jest
uzależnienie możliwości ubiegania się o to świadczenie od
spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy o
świadczeniach rodzinnych). Zastosowanie tego kryterium, odnoszącego
się do łącznych dochodów dwóch rodzin – osoby sprawującej
opiekę i osoby wymagającej opieki, miało służyć wprowadzeniu
możliwie najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego
świadczenia oraz ustalenia dochodu w sposób odpowiadający
rzeczywistości (zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej,
druk sejmowy 724/VII kadencja, s. 6-7).
Oprócz
wprowadzenia specjalnego zasiłku opiekuńczego, od 1 stycznia 2013
r. zostały zmienione także przesłanki przyznawania świadczenia
pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Uprawnionymi do tego świadczenia stali się matka albo ojciec
dziecka, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą
spokrewnioną oraz inne osoby, na których ciąży obowiązek
alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu
niepełnosprawności. Świadczenie to przyznano osobom, które nie
podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w
celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o
niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej
lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze
znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz
konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka
w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1
ustawy o świadczeniach rodzinnych). Charakterystycznym elementem
nowej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego było wprowadzenie
przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności
osoby wymagającej opieki jako warunku ubiegania się o to
świadczenie. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach
rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli
niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później
niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w
szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku
życia.
3.4.
W wyroku o sygn. K 27/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy
ustawy zmieniającej z 2012 r., określające termin wygaśnięcia
prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego zgodnie z
zasadami sprzed nowelizacji, są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
Trybunał nie wypowiadał się w tym wyroku na temat nowych kryteriów
przyznawania świadczeń. Odniósł się jedynie do przepisów
intertemporalnych. Uznał, że doszło do naruszenia praw słusznie
nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały
świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach
rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie
ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły nowych
przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego
zasiłku opiekuńczego. Trybunał negatywnie ocenił częste zmiany
legislacyjne przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w
demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca, dokonując
kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia
interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem
zmiany stanu prawnego, a to znaczy, że pożądaną cechą systemu
prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o
ograniczonych możliwościach adaptacyjnych (zob. wyrok o sygn. K
27/13, cz. III, pkt 9).
Wykonując
przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sejm uchwalił ustawę
z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla
opiekunów (Dz. U. poz. 567; dalej: ustawa o ustaleniu i wypłacie
zasiłków dla opiekunów), obowiązującą od 15 maja 2014 r. Ustawa
określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania
zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do
świadczenia pielęgnacyjnego 1 lipca 2013 r. w związku z
wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do
świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy zasiłek
dla opiekuna przysługuje za okresy od 1 lipca 2013 r. do dnia
poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba
spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego
określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu
obowiązującym 31 grudnia 2012 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje
również od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia
warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w
ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym 31
grudnia 2012 r. Ustawodawca zastrzegł, że prawo do zasiłku dla
opiekuna nie przysługuje, jeżeli opiekun bądź osoba wymagająca
opieki uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub
świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w ustawie o
świadczeniach rodzinnych. Zasiłek dla opiekuna przysługuje w
kwocie 520 zł. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do tego
zasiłku wszczynane jest na wniosek osoby ubiegającej się o to
świadczenie, złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od
dnia wejścia w życie ustawy (do 15 września 2014 r.). Jeżeli w
tym okresie toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o
niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności
osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być
złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania
tego orzeczenia. Należy podkreślić, że zasiłek dla opiekuna jest
nowym świadczeniem rodzinnym o charakterze stałym. Prawo do tego
zasiłku ustala się – co do zasady – na czas nieokreślony,
powiązany wszakże z okresem obowiązywania orzeczenia o stopniu
niepełnosprawności (art. 6 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie
zasiłków dla opiekunów).
3.5.
Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oprócz
wprowadzenia nowego zasiłku dla opiekunów, zmieniła też częściowo
przesłanki ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym
mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiana polegała
na poszerzeniu prawa do tego zasiłku o małżonków sprawujących
opiekę nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Oprócz tego –
od 1 stycznia 2015 r. – prawo do ubiegania się o specjalny zasiłek
opiekuńczy uzyskają nie tylko osoby, które zrezygnowały z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej
opieki nad osobą niepełnosprawną. Będzie ono przysługiwało
również tym opiekunom, którzy nie podjęli zatrudnienia lub innej
pracy zarobkowej z tego powodu.
Dalsze
zmiany dotyczące świadczeń opiekuńczych wprowadzone zostały w
ustawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach
rodzinnych (Dz. U. poz. 559), obowiązującej od 1 maja 2014 r.
Modyfikacje przewidziane w tej ustawie dotyczyły wysokości
świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach
rodzinnych). Świadczenie to ustalono w wysokości 1300 złotych
miesięcznie, z tym że w okresie od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia
2014 r. przysługuje ono w wysokości 800 złotych miesięcznie, a w
okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. – w wysokości
1200 złotych miesięcznie. Ustawodawca przewidział również
waloryzację kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.
3.6.
Podsumowując – w obecnym stanie prawnym wsparcie władz
publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami
niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń
przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych – specjalnego
zasiłku opiekuńczego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych)
oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach
rodzinnych). Osobne świadczenie – zasiłek dla opiekuna – ma
swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków
dla opiekunów.
Specjalny
zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży
obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują
(lub – od 1 stycznia 2015 r. – nie podejmują) z zatrudnienia lub
innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą
legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami:
konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej
osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej
egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień
opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wspomniany zasiłek uzależniony jest od spełnienia kryterium
dochodowego liczonego w odniesieniu do łącznego dochodu rodziny
osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki.
Świadczenie
pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu
dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w
rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i
systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) oraz
innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, z
wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie
podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w
celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o
niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej
lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze
znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz
konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka
w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny
zasiłek opiekuńczy przyznawany jest w kwocie 520 złotych
miesięcznie. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości
800 złotych miesięcznie, przy czym kwota ta wzrośnie od 1 stycznia
2015 r. do 1200 złotych, a następnie od 1 stycznia 2016 r. do 1300
złotych.
Jak
wynika z informacji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o
realizacji świadczeń rodzinnych, w 2013 r. przyznano średnio 163,9
tys. świadczeń pielęgnacyjnych miesięcznie. Jednocześnie liczba
beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego wyniosła – w
2013 r. – 5,9 tys. osób miesięcznie. Wydatki z tytułu
świadczenia pielęgnacyjnego w 2013 r. wyniosły ponad 1072 mln
złotych, a z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego – 35 672
tys. złotych. W okresie od 1 stycznia do 31 marca 2014 r. wydatki z
tytułu świadczenia pielęgnacyjnego wyniosły 180 915 tys. złotych,
natomiast z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego – 21 796
tys. złotych.
Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej poinformowało, że nie dysponuje danymi
z zakresu wydatków i liczby złożonych wniosków o zasiłek dla
opiekunów. Planuje wykonanie sprawozdania jednorazowego z tego
zakresu w IV kwartale 2014 r.
3.7.
Świadczenia rodzinne stanowią – obok uregulowań dotyczących
pomocy społecznej – element systemu zabezpieczenia społecznego.
Celem tych świadczeń jest wspieranie osób i rodzin w sferze
zaspokajania ich niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwienie im
życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (zob. wyrok
z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115,
cz. III, pkt 2). Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa formy
pomocy rodzinie w związku z jej niekorzystną sytuacją. Służyć
ma ukierunkowaniu pomocy publicznej na realizację podstawowych
funkcji rodziny obejmujących wychowanie, naukę i kształcenie
dzieci oraz opiekę nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu
wieku członkami rodziny.
Każde
z trzech świadczeń przewidzianych w rozdziale 3 ustawy o
świadczeniach rodzinnych ma na celu – choć w nieco innym wymiarze
– włączenie finansowej pomocy państwa w odniesieniu do osób
wymagających stałej opieki. Chodzi o przyznanie wsparcia w
sytuacji, w której wydatkowanie określonych środków na opiekę
jest konieczne i może stanowić zasadnicze obciążenie finansowe.
Trzeba podkreślić, że omawiany rodzaj świadczeń wiąże się z
trwałymi okolicznościami faktycznymi, które – w ocenie
ustawodawcy – mogą pociągać za sobą znaczne koszty. Stąd też
świadczenia te mają charakter stały, a ich wypłacanie nie jest
ograniczone żadnym terminem. Istotą tych przysporzeń jest
udzielenie uzupełniającej pomocy finansowej. Świadczenia
opiekuńcze nie służą pokrywaniu wszelkich kosztów związanych z
potrzebą zapewnienia opieki osobie niesamodzielnej. Pełnią rolę
częściowej pomocy przyznawanej w związku ze zwiększonym
obciążeniem finansowym ponoszonym przez osoby niepełnosprawne,
będące w zaawansowanym wieku oraz członków ich rodzin.
3.8.
Świadczenia opiekuńcze można podzielić na dwie grupy, stosując
kryterium ich bezpośredniego beneficjenta. Do pierwszej grupy
zalicza się zasiłek pielęgnacyjny (art. 16 ustawy o świadczeniach
rodzinnych), przyznawany konkretnie niepełnosprawnemu dziecku,
osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia,
legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu
niepełnosprawności, oraz osobie, która ukończyła 75 lat.
Drugą
grupę tworzą dwa pozostałe świadczenia opiekuńcze – specjalny
zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne. Nie są one
przyznawane bezpośrednio osobie wymagającej stałej opieki, ale jej
opiekunom. Niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia jest brak
podjęcia lub rezygnacja przez opiekuna z zatrudnienia lub innej
pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W gronie beneficjentów
znajdują się zatem osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym,
które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z
uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia,
rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej
egzystencji.
Oba
świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie
pielęgnacyjne – odgrywają podobną rolę do wspomnianego
wcześniej zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 1 ustawy o
świadczeniach rodzinnych). Ich celem jest przyznanie wsparcia
finansowego w związku z koniecznością ponoszenia zwiększonych
wydatków na utrzymanie członka rodziny, znajdującego się w
określonej sytuacji faktycznej. Konstrukcja świadczeń określonych
w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych
nawiązuje do faktu rezygnacji bądź braku podjęcia pracy
zarobkowej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej. Świadczenia te
mają zatem częściowo uzupełniać dochód utracony przez opiekuna
decydującego się sprawować osobiście stałą lub długotrwałą
opiekę nad osobą najbliższą, niezdolną do samodzielnej
egzystencji. Stanowią zatem swego rodzaju finansową rekompensatę
związaną z wyjściem opiekuna osoby niepełnosprawnej z rynku
pracy. Nie znaczy to jednak, że można te przysporzenia traktować
wprost jako swoiste wynagrodzenie faktu niepodjęcia bądź
rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej przez opiekuna. Specjalny
zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne są
świadczeniami przyznawanymi opiekunom osób niepełnosprawnych w
związku z rezygnacją przez te osoby z aktywności zawodowej. Są
więc formą pomocy, która rekompensuje utracony zarobek opiekuna.
Trzeba je jednak rozpatrywać również w odniesieniu do osoby
wymagającej opieki, która staje się pośrednim beneficjentem tych
świadczeń. Celem obu wspomnianych świadczeń opiekuńczych jest
więc – w ogólniejszym wymiarze – częściowe uzupełnienie
środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty
związane z opieką nad osobami najbliższymi.
4.
Ocena zgodności art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z
art. 69 Konstytucji.
4.1.
Kontrola art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych
sprowadziła się do odpowiedzi na pytanie, czy sytuacja finansowa
opiekuna osoby niepełnosprawnej oraz osoby wymagającej opieki może
stanowić warunek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Aby
ocenić to w perspektywie art. 69 Konstytucji trzeba było ustalić,
jakie działania ma podejmować ustawodawca, realizując zadania
wskazane w tym przepisie, oraz czy wprowadzając określone
rozwiązania, powinien uwzględniać sytuację faktyczną osób
niepełnosprawnych, którym przyznaje wsparcie. Następnie należało
zbadać, czy zastosowane kryterium – w omawianym wypadku kryterium
dochodowe – służy realizacji zadań określonych w art. 69
Konstytucji i czy nie jest sprzeczne z pozostałymi zasadami i
wartościami konstytucyjnymi. W tym ostatnim zakresie ocena kryterium
wprowadzonego do art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych
dokonywana była również z punktu widzenia dwóch pozostałych
wzorców kontroli – art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Istotą
zarzutu formułowanego wobec art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach
rodzinnych jest żądanie, aby specjalny zasiłek opiekuńczy
przysługiwał wszystkim osobom, które nie podejmują lub rezygnują
z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą
niepełnosprawną, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji finansowej
się znajdują. Ustalanie prawa do tego zasiłku powinno uwzględniać
– zdaniem wnioskodawcy – jedynie rezygnację z pracy przez
opiekuna, nie zaś sytuację, w jakiej znajduje się osoba wymagająca
opieki. Kryterium dochodowe zastosowane w art. 16a ust. 2 ustawy o
świadczeniach rodzinnych nie pozwala bowiem – co podkreśla
wnioskodawca – na „objęcie pomocą wszystkich osób, które
zrezygnowały z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania
opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny”.
4.2.
Zakres gwarancji wynikających z art. 69 Konstytucji został już
szczegółowo omówiony (zob. cz. III pkt 2 uzasadnienia). W tym
miejscu należy jedynie podkreślić, że wspomniany przepis nie
determinuje form pomocy przyznawanej przez władze publiczne osobom
niepełnosprawnym. Nie przesądza przez to, czy pomoc ta ma być
zawsze udzielana w postaci świadczeń finansowanych z budżetu
państwa, czy też powinna przybierać inne formy. Niezależnie od
tego, jakie rozstrzygnięcie przyjmie w tym zakresie ustawodawca,
wsparcie oferowane osobom niepełnosprawnym powinno być rzeczywiste
i efektywne. Musi zatem uwzględniać zróżnicowanie sytuacji
faktycznej konkretnych beneficjentów, a przez to ich odmiennie
ukształtowane potrzeby. Zrozumiałe jest przy tym, że wsparcie
powinno być adresowane przede wszystkim do tych osób, które z
uwagi na trudną sytuację majątkową nie są w stanie funkcjonować
przynajmniej na poziomie minimum życiowego. Obiektywną metodą
oceny tej sytuacji jest odwołanie się do kryterium dochodu
beneficjentów określonych świadczeń pieniężnych. Z tego względu
rozwiązanie, które uzależnia prawo do uzyskania specjalnego
zasiłku opiekuńczego od kryterium dochodowego, należy uznać za
racjonalne w świetle art. 69 Konstytucji.
Konstrukcja
specjalnego zasiłku opiekuńczego zakłada przyznanie pomocy
finansowej opiekunowi osoby niepełnosprawnej. Zasiłek ten stanowi
jednak realne wsparcie dla podopiecznego, który może korzystać z
opieki bliskiej mu osoby. Jest więc wsparciem przekazywanym
bezpośrednio opiekunowi, ale adresowanym pośrednio do osoby
niepełnosprawnej. Należy go zatem rozpatrywać zarówno w
odniesieniu do sytuacji opiekuna, który dobrowolnie decyduje się
nie wykonywać pracy zarobkowej, jak i w relacji do osoby wymagającej
opieki z uwagi na ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji.
Taki sposób oceny mechanizmu przewidzianego w art. 16a ust. 2 ustawy
o świadczeniach rodzinnych znajduje swoje potwierdzenie w treści
art. 69 Konstytucji. Pomoc, o której mowa w tym przepisie
konstytucyjnym, ma być adresowana do osób niepełnosprawnych. Z
tego powodu badanie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do
konkretnego świadczenia powinno odnosić się zawsze do sytuacji
faktycznej, w jakiej znajduje się osoba niepełnosprawna. Specjalny
zasiłek opiekuńczy, który stanowi formę pomocy udzielanej takim
osobom, nie może być zatem oceniany wyłącznie w odniesieniu do
osoby opiekuna. Przyznanie tego przysporzenia musi poprzedzać
analiza sytuacji majątkowej w obrębie tej grupy osób, które są
faktycznie zaangażowane w sprawowanie opieki nad osobą
niepełnosprawną, a tym samym dysponują określonymi środkami
finansowymi przeznaczonymi na ten cel. Skoro specjalny zasiłek
opiekuńczy jest przysporzeniem finansowym, toteż racjonalne jest,
że ocena zasadności jego przyznania uzależniona jest od sytuacji
finansowej beneficjenta, określanej za pomocą kryterium
dochodowego.
4.3.
Pomoc udzielana przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym,
realizowana w kontekście zadań państwa określonych w art. 69
Konstytucji, ma – z założenia – charakter częściowy. Dotyczy
to także tej formy pomocy, jaką stanowią świadczenia finansowe.
Specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ust. 1
ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zatem postrzegać właśnie
jako formę subsydiarnego wsparcia udzielanego przez państwo pewnej
kategorii opiekunów osób niepełnosprawnych. Subsydiarny charakter
świadczeń rodzinnych, w tym także świadczeń opiekuńczych,
podkreślał również Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym
orzecznictwie (por. wyroki z: 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU
nr 6/A/2008, poz. 109, cz. III, pkt 4.3; 20 grudnia 2012 r., sygn. K
28/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 137, cz. III, pkt 3). Ustalenia te,
wskazujące na komplementarność roli państwa w sferze przyznawania
pomocy finansowej rodzinom, należy odnosić analogicznie do badanego
w tej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi
element świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawcę
(por. art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W tym
kontekście nie można oczekiwać – powołując się także na
brzmienie art. 69 Konstytucji – że wsparcie finansowe przyznawane
przez państwo zostanie ukształtowane w taki sposób, aby stało się
dla jego beneficjentów podstawowym źródłem zaspokojenia wydatków
związanych z koniecznością zapewnienia opieki i pomocy osobom
niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji.
Dopuszczalne jest zatem posłużenie się przez ustawodawcę
przesłankami różnicującymi dostępność tej formy pomocy, co
może w efekcie wiązać się z jej ograniczeniem na podstawie
kryterium dochodu.
Trybunał
Konstytucyjny nie kwestionuje w tym kontekście samego pozostawania w
trudnej sytuacji materialnej rodzin podejmujących dodatkowy wysiłek
opieki nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi. Wiąże się to
również ze zwiększonymi potrzebami finansowymi, które
niejednokrotnie wykraczają poza możliwości zarobkowania członków
rodziny sprawującej stałą opiekę nad niepełnosprawnymi
wymagającymi wsparcia w procesie leczenia, rehabilitacji bądź
edukacji. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że to właśnie dążenie
do zapewnienia określonego wsparcia m.in. takim rodzinom leży u
podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę systemu świadczeń
rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych.
5.
Ocena zgodności art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z
art. 2 Konstytucji.
5.1.
Niekonstytucyjność art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach
rodzinnych wynikać ma – zdaniem wnioskodawcy – z naruszenia
zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości. Jak
wynika z pisma uzupełniającego wniosek, oba wzorce kontroli
traktowane są – co do zasady – w sposób łączny. Świadczy o
tym stwierdzenie uznające dopuszczalność różnicowania sytuacji
prawnej podmiotów jedynie wówczas, kiedy służy realizacji zasady
sprawiedliwości społecznej (s. 2 pisma z 19 sierpnia 2013 r.). W
ramach dalszych wyjaśnień wnioskodawca stwierdza jednak, że
przyjęcie kryterium dochodowego „godzi w zasadę sprawiedliwości
społecznej (…) bowiem pozostawia znaczną grupę opiekunów osób
niepełnosprawnych (a pośrednio ich podopiecznych) w zasadzie bez
jakiegokolwiek wsparcia finansowego (…). Zastosowanie kryterium
dochodowego nie odpowiada zatem względom sprawiedliwości, albowiem
zostało wprowadzone w sposób arbitralny w celu zmniejszenia
wydatków budżetowych”.
Mając
na względzie tak postawiony zarzut, Trybunał Konstytucyjny dokonał
– w pierwszej kolejności – analizy art. 16a ust. 2 ustawy o
świadczeniach rodzinnych w perspektywie zasady sprawiedliwości
społecznej, a następnie zbadał ten przepis pod kątem
dopuszczalności różnicowania sytuacji prawnej podmiotów
podobnych.
5.2.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że
stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej jako podstawy kontroli
konstytucyjności prawa wymaga zachowania szczególnej
powściągliwości. Trybunał może interweniować tylko w tych
wypadkach, w których naruszenie tej zasady ma charakter oczywisty
(zob. m.in. wyroki z: 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr
10/A/2008, poz. 183, cz. III, pkt 1; 26 stycznia 2010 r., sygn. K
9/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4, cz. III, pkt 4.2). Wynika to przede
wszystkim z tego, że zasada sprawiedliwości społecznej – jako
konstytucyjna klauzula generalna – nie zawiera „dostatecznie
precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek do formułowania ocen
prawnych, które byłyby wolne od arbitralności czy czysto
subiektywnych przekonań aksjologicznych reprezentowanych przez
poszczególne składy orzekające”, lecz tylko „określa pewne
minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być
respektowane przez ustawodawcę przy regulacji określonej sfery
stosunków społecznych wkraczającej w sferę interesów jednostki”
(zob. wyrok z 8 kwietnia 2014 r., sygn. K 21/13, OTK ZU nr 4/A/2014,
poz. 38, cz. III, pkt 2.1 wraz z cytowanym tam wyrokiem z 12 grudnia
2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258, cz. III, pkt 4).
Wyrażona
w art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej ma bogatą i
zróżnicowaną treść. Koresponduje z zasadą równości, a przy
tym wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, polegające na
realizacji i ochronie wielu wartości konstytucyjnych, w tym
solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyrok
sygn. K 28/11, cz. III, pkt 4.4). Idea sprawiedliwości rozumiana
jest jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych
i powstrzymywania się od wprowadzenia nieusprawiedliwionych oraz
niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla
wybranych grup obywateli (zob. m.in. wyroki z: 15 marca 2011 r.,
sygn. P 7/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 10, cz. III, pkt 2.4; 11 lipca
2011 r., sygn. P 1/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 53, cz. III, pkt
2.3). Jednym z podstawowych elementów zasady sprawiedliwości
społecznej jest zakaz arbitralnego traktowania jednostek. W swoim
orzecznictwie Trybunał wielokrotnie dostrzegał w zasadzie
sprawiedliwości społecznej „zaprzeczenie” lub „przeciwieństwo
arbitralności” (zob. m.in. wyroki z: 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK
4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42, cz. III, pkt 2; 20 listopada 2012
r., sygn. SK 34/09, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 122, cz. III, pkt 7.4;
22 maja 2013 r., sygn. P 46/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 42, cz. III,
pkt 1.2.3 i powoływane w nich orzecznictwo). Odwołując się do
poglądów nauki prawa, zauważał również, że „sprawiedliwość
społeczna mieści w sobie zakaz arbitralności państwa” (wyrok z
5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64, cz. III,
pkt 4 i powołana tam literatura; teza powtórzona w wyroku z 26
października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80,
cz. III, pkt 8).
5.3.
Tak silne nawiązanie do zakazu arbitralności, jako istotnego punktu
odniesienia oceny zgodności art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach
rodzinnych z art. 2 Konstytucji, wynika ze sposobu określenia
zarzutu niekonstytucyjności przez wnioskodawcę. W tym kontekście
należało ustalić, czy przyznanie pomocy finansowej wyłącznie tym
opiekunom osób niepełnosprawnych, określonym w art. 16a ust. 1
ustawy o świadczeniach rodzinnych, którzy spełniają kryterium
dochodowe wynikające z ust. 2 tego przepisu, można uznać za
arbitralne rozstrzygnięcie ustawodawcy.
Kwestionowany
art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza warunek,
który eliminuje z grona uprawnionych do zasiłku pewną część
opiekunów osób niepełnosprawnych. Przepis ten ma zatem charakter
ograniczający grupę beneficjentów. Ograniczenie to opiera się na
kryterium dochodowym, a to sprawia, że pomoc przekazywana w formie
specjalnego zasiłku opiekuńczego trafia wyłącznie do tych
opiekunów, których dochody nie przekraczają limitu wyznaczonego
przez ustawodawcę. Chodzi tu – zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o
świadczeniach rodzinnych – o dochody rodziny osoby sprawującej
opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki. Ich łączny dochód
brany jest bowiem podczas określania grupy beneficjentów
specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Trybunału, wprowadzenie
wspomnianej przesłanki nie może być uznane za przypadkowe, a przez
to arbitralne, ponieważ ma swoje konstytucyjne uzasadnienie.
Specjalny
zasiłek opiekuńczy jest formą pomocy przyznawanej przez państwo
osobom niepełnosprawnym. Jakkolwiek sposób ukształtowania tego
świadczenia wskazuje, że punktem odniesienia ustawodawcy
decydującego o przyznaniu pomocy w tym wypadku jest rodzina. Mówiąc
konkretniej chodzi tu o rodzinę, która znajduje się w trudnej
sytuacji materialnej, o czym świadczy jej niski dochód. Przyznanie
pomocy właśnie tej grupie beneficjentów, z jednoczesnym
pominięciem rodzin o nieco lepszej kondycji finansowej, wpisuje się
w kontekst art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Zgodnie z tym
przepisem prawo do szczególnej pomocy władz publicznych przysługuje
rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nawiązując
do wcześniejszej części art. 71 ust. 1 Konstytucji, można
powiedzieć, że państwo powinno – jako istotny kierunek swoich
działań w sferze społecznej i gospodarczej – uwzględniać dobro
każdej rodziny. Szczególnej pomocy należy udzielać rodzinom
mającym m.in. trudności materialne (zob. wyrok z 8 lipca 2014 r.,
sygn. P 33/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 70, cz. III, pkt 8). W tym
konkretnym aspekcie trzeba podkreślić, że Konstytucja nie określa
konkretnej formy wsparcia rodzin, a tym bardziej nie wspomina o
wysokości ewentualnej pomocy finansowej. Posługuje się jednak
wyraźnie kryterium majątkowym, jako przesłanką uzasadniającą
specjalne traktowanie pewnej kategorii rodzin – tych, które
potrzebują wsparcia z uwagi na sytuację, w jakiej się znajdują.
Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 16a ust. 2 ustawy o
świadczeniach rodzinnych kryterium dochodu danej rodziny, jako
przesłanki ubiegania się o wsparcie finansowe państwa, nie może
być zatem – w świetle powołanego przepisu Konstytucji –
traktowane jako przypadkowe.
Trybunał
Konstytucyjny zwraca uwagę, że podmiotem uprawnionym do otrzymania
wsparcia finansowego władz publicznych jest w szczególności
rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej
(art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji). Chodzi więc o
dostrzeżenie konkretnej zbiorowości. Dopiero w tym całościowym
kontekście należy zatem oceniać sytuację materialną jej
członków. Ponadto ustrojodawca odwołuje się do kryterium sytuacji
materialnej. Posłużenie się przez ustawodawcę kryterium dochodu
rodziny (rodzin), umożliwiającym weryfikację sytuacji finansowej
beneficjentów konkretnych świadczeń, nie jest zatem arbitralne. Na
tej podstawie ocenia się, czy podmiot ubiegający się o wsparcie
rzeczywiście potrzebuje pomocy finansowej. Takie kryterium jest
uzasadnione, ale jednocześnie powinno być efektywne. Musi zatem
zakładać dokonywanie całościowej oceny sytuacji majątkowej
potencjalnych beneficjentów świadczeń. Ocena ta nie może
ograniczać się wyłącznie do niektórych źródeł dochodów, np.
tych, które uzyskiwane są ze stosunku pracy lub innych form pracy
najemnej. Powinna obejmować również inne źródła przysporzeń
majątkowych, które w rzeczywisty sposób określają sytuację
materialną danego podmiotu. Ustawodawca nie może także ignorować
całościowej sytuacji materialnej potencjalnych beneficjentów. Co
najmniej bowiem niektóre składniki majątku stanowić mogą
tezauryzację dotychczasowego dochodu. W takiej sytuacji to cały
zgromadzony majątek powinien być podstawowym źródłem
finansowania potrzeb życiowych osób. Tym samym dopiero po
wyczerpaniu składników majątkowych o charakterze tezauryzacyjnym
można oczekiwać przysporzeń finansowych od całego społeczeństwa.
W
obecnych warunkach społecznych coraz większe znaczenie mają
dochody, których źródłem jest zgromadzony majątek. Należy
odnotować, że coraz ważniejszym źródłem dochodów stają się
także oszczędności. W latach 2000 – 2013 odsetek gospodarstw
domowych posiadających oszczędności wzrósł z poziomu 23-24% do
prawie 41% (por. Rynek pracy i wykluczenie społeczne w kontekście
percepcji Polaków. Diagnoza społeczna 2013. Raport tematyczny, red.
I. E. Kotowska, Warszawa 2014, s. 148). Istotne jest również to, że
środki finansowe gromadzone są najczęściej z przeznaczeniem na
pokrycie wydatków związanych z sytuacjami losowymi (66,6%
oszczędzających), a także, jako forma zabezpieczenia na starość
(34,6% oszczędzających), jako rezerwa na wydatki konsumpcyjne
(33,6% oszczędzających), w tym na wydatki związane z leczeniem
(27% oszczędzających) – (por. Rynek pracy i wykluczenie
społeczne…, s. 162).
W
tym kontekście posługiwanie się przez ustawodawcę kryterium
dochodu rodziny powinno odnosić się do całokształtu sytuacji
majątkowej, nie zaś samych dochodów. Nawiązanie wyłącznie do
dochodów z pracy najemnej, chociaż stanowią one zasadnicze źródło
przysporzeń, jest niewystarczające i trudne do przyjęcia w
perspektywie zasady sprawiedliwości społecznej. Może przy tym
utrudniać adekwatną ocenę sytuacji majątkowej rodziny mającej
być beneficjentem świadczeń finansowanych przez całe
społeczeństwo. Ustawodawca powinien ostrożnie posługiwać się
kryterium dochodu rozumianego jako nowe środki finansowe, w
oderwaniu od oceny całokształtu sytuacji majątkowej tego, kto
domaga się przysporzeń pieniężnych od społeczeństwa. Regulacja
taka może bowiem kolidować z zasadą sprawiedliwości.
Konieczność
uwzględniania całokształtu sytuacji majątkowej rodziny pełni też
istotną funkcję ochronną. Umożliwia dokonanie realnej oceny
sytuacji finansowej także wówczas, kiedy mimo utrzymania dochodów
na tym samym poziomie, rodzina traci – np. na skutek zdarzeń
losowych – pozostałe składniki majątkowe. W takim wypadku
adekwatna ocena sytuacji finansowej możliwa jest wyłącznie przy
uwzględnieniu wszystkich źródeł finansowania oraz całego majątku
pozostającego w dyspozycji danej rodziny.
5.4.
Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom legitymującym
się niskimi dochodami – zgodnie z limitem wyznaczonym przez
ustawodawcę – oznacza ograniczenie prawa do tego świadczenia
tylko dla tych, którzy – w ocenie ustawodawcy – znajdują się w
trudnej sytuacji i szczególnie potrzebują wsparcia. Rozstrzygnięcie
to jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przyjęcie
odmiennego stanowiska musiałoby się wiązać z akceptacją tezy, że
wsparcie finansowe pochodzące z budżetu państwa powinno
przysługiwać wszystkim, którzy zrezygnowali z pracy zawodowej i
opiekują się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi, niezależnie
od ich statusu materialnego. Brak jest jednak ustrojowego
uzasadnienia takiego stanowiska na poziomie konstytucyjnym. Istotne
znaczenie ma również sam charakter pomocy przyznawanej w formie
specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom, na których ciąży
obowiązek alimentacyjny. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał
Konstytucyjny podkreślał, że ochrona rodziny nie sięga tak
daleko, aby państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej
sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie rodziny. Rola
państwa jest zatem pomocnicza. Komentując charakter świadczenia
pielęgnacyjnego, Trybunał zaznaczał – a pogląd ten należy
odnieść także do specjalnego zasiłku opiekuńczego – że jest
ono subsydiarną formą pomocy rodzinie (zob. wyroki o sygn.: P
41/07, cz. III, pkt 4.3, K 28/11, cz. III, pkt 3).
Subsydiarność
pomocy udzielanej przez państwo osobom, na których ciąży
obowiązek alimentacyjny oznacza, że wsparcie – z istoty rzeczy –
ma charakter uzupełniający. Wpływa to na sposób określenia grupy
podmiotów, której ma przysługiwać pomoc finansowa. Wyodrębnienie
takiej grupy za pomocą kryterium dochodu uwzględnia różnice w
położeniu faktycznym potencjalnych beneficjentów przez co
umożliwia skierowanie wsparcia do osób i rodzin potrzebujących. W
ten sposób pomoc finansowa może trafić do rodzin, w których
rodzice i inne osoby zobowiązane alimentacyjnie nie są w stanie
samodzielnie podołać ciążącym na nich obowiązkom. Podkreśla to
dodatkowo pomocniczy charakter wsparcia udzielanego przez całe
społeczeństwo w formie świadczeń opiekuńczych, w tym specjalnego
zasiłku opiekuńczego.
Mając
to na uwadze Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu
wnioskodawcy, że ograniczenie możliwości ubiegania się o
specjalny zasiłek opiekuńczy zgodnie z kryterium dochodu jest
niesprawiedliwe i nosi znamiona przypadkowości. Rozwiązanie
przyjęte w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest
zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji),
bo umożliwia skierowanie pomocy państwa do osób znajdujących się
w trudnej sytuacji majątkowej.
6.
Ocena zgodności art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z
art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.1.
Zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych
było podstawą odrębnego zarzutu dotyczącego niezgodności art.
16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1
Konstytucji. Zasada równości nakazuje identyczne traktowanie
podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji
prawnie relewantnej. Nie wyklucza przy tym wprowadzania wyjątków,
pod warunkiem że są one uzasadnione. Argumenty na rzecz odstępstwa
od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć
charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z
celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest
kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści.
Odstępstwo od zasady równego traktowania musi mieć charakter
proporcjonalny oraz być związane z innymi wartościami, zasadami
czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie
podmiotów podobnych (zob. m.in. wyroki z: 5 lipca 2011 r., sygn. P
14/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 49, cz. III, pkt 4.1; 19 kwietnia
2012 r., sygn. P 41/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 41, cz. III, pkt
3.5; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 62,
cz. III, pkt 4.1).
Rozwiązanie
zastosowane w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych
różnicuje sytuację prawną w grupie podmiotów podobnych, którą
tworzą osoby określone w art. 16a ust. 1 tej ustawy. Uzależnia
bowiem możliwość ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy
od spełnienia kryterium dochodowego obliczanego z uwzględnieniem
łącznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny
osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,
rozwiązanie to – mimo że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do
pewnej kategorii podmiotów podobnych – ma uzasadnienie z punktu
widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Odpowiada również treści art. 71 ust. 1 zdania drugiego
Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie
rodzin w trudnej sytuacji materialnej.
6.2.
Istotnym argumentem wskazującym na dopuszczalność posłużenia się
wyjątkiem od zasady równego traktowania było dążenie do
racjonalizacji wydatków budżetowych z tytułu świadczeń
opiekuńczych. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wskazywał,
że wprowadzanie unormowań będących elementem zabezpieczenia
społecznego powinno uwzględniać kondycję finansów publicznych.
Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia gwarancji
konstytucyjnych nie może być rozumiany jako nakaz maksymalnej
rozbudowy systemu świadczeń (zob. wyroki z: 29 maja 2012 r., sygn.
SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 53, cz. III, pkt 5.2.7; 19 grudnia
2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136, cz. III, pkt
4.3.8; 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz.
14, cz. III, pkt 2 oraz wyrok o sygn. P 33/13, cz. III, pkt 8).
Jednym
z podstawowych założeń zmian w systemie świadczeń opiekuńczych,
jakie nastąpiły w ustawie zmieniającej z 2012 r., było
zracjonalizowanie liczby osób uzyskujących prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego oraz wydatków budżetowych na ten cel, które w
latach 2010-2012 wzrosły łącznie o ponad 3,3 mld złotych (por.
cz. III, pkt 3.2 uzasadnienia). Dążenie do obniżenia wydatków
budżetowych związanych z wypłacaniem świadczeń rodzinnych, w tym
świadczeń opiekuńczych należy uznać za cel mający swoje
konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
wskazywał, że zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwego
stanu finansów publicznych jest wartością konstytucyjną (zob.
m.in. wyroki z: 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr
11/A/2012, poz. 134, cz. III, pkt 1.3; 19 grudnia 2012 r., sygn. K
9/12, cz. III, pkt 6.1.22; 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr
6/A/2013, poz. 76, cz. III, pkt 8.5). Konieczność zachowania tych
wartości wyznacza jednocześnie granice urzeczywistniania wyrażonych
w Konstytucji praw i gwarancji socjalnych, stanowiąc samodzielną
przesłankę uzasadniającą ich ograniczenie (zob. wyrok z 7
września 2004 r., sygn. SK 30/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82, cz.
III, pkt 3). Zastosowanie kryterium dochodowego, uwzględniającego –
w myśl art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – łączny
dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby
wymagającej opieki – nie jest arbitralne. Jest ono przy tym
adekwatne do osiągnięcia podstawowego celu ustawodawcy, jakim miało
być zracjonalizowanie liczby świadczeniobiorców, a co za tym idzie
najprawdopodobniej zmniejszenie wydatków budżetowych z tytułu
świadczeń opiekuńczych.
Rozwiązanie
przyjęte w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi
się zatem do tej wartości konstytucyjnej, jaką stanowi zachowanie
równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych.
Jest to rozwiązanie proporcjonalne oraz racjonalne. Kryterium
zastosowane przez ustawodawcę ma charakter obiektywny i prowadzi do
osiągnięcia zakładanego celu. W tym stanie rzeczy kwestionowany we
wniosku art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest
zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
7.
Ocena zgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z
art. 32 ust. 1 Konstytucji.
7.1.
Zarzuty sformułowane wobec art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach
rodzinnych pokrywały się – w swym zasadniczym wymiarze – z
wątpliwościami dotyczącymi art. 16a ust. 2-5 tej ustawy.
Niekonstytucyjność przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy
o świadczeniach wynikać ma z nieuzasadnionego zróżnicowania
sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Chodzi konkretnie o osoby
wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które
nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą
niepełnosprawną. Ograniczenie możliwości ubiegania się przez te
osoby o świadczenie pielęgnacyjne stoi – zdaniem wnioskodawcy –
w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jego ocenie,
kryterium wieku powstania niepełnosprawności ma charakter
dyskryminujący, bo niezasadnie różnicuje uprawnienia podmiotów
podobnych – opiekunów osób niepełnosprawnych.
7.2.
Istotą zasady równości wobec prawa – art. 32 ust. 1 Konstytucji
– jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych
charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). Każdy
zarzut wskazujący na naruszenie tak rozumianej zasady równości
trzeba ocenić, uwzględniając to, czy w danym wypadku istnieje
cecha wspólna uzasadniająca podobne traktowanie adresatów
kwestionowanej normy prawnej. Następnie należy ustalić kryterium,
według którego podmioty te zostały różnie potraktowane, oraz
rozważyć, czy to odmienne traktowanie jest uzasadnione, a przyjęte
kryterium adekwatne i racjonalne (por. m.in. wyrok z 19 lutego 2013
r., sygn. P 14/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 17, cz. III, pkt 7).
Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że grupę podmiotów podobnych tworzą
osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub
rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu
sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną (por.
wyrok z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, cz. III, pkt 3). W tak
określonej grupie podmiotów dopuszczalne jest jednak odmienne
traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi
dziećmi. Na poziomie konstytucyjnym podstawę szczególnego
traktowania dzieci stanowi m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji,
odnoszący się do sfery opieki zdrowotnej. Ochrona praw dziecka
przez władze publiczne gwarantowana jest również w art. 72
Konstytucji. Dzieci objęte są ochroną państwa w ramach pomocy
rodzinom, szczególnie tym znajdującym się w trudnej sytuacji
materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Na gruncie
konstytucyjnym rodzinę stanowi bowiem każdy trwały związek dwóch
lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby
dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a
przeważnie także i na więzach krwi. W dotychczasowym orzecznictwie
Trybunał wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest
podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz
determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w
art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji (zob. wyrok z 12 kwietnia
2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22, cz. III, pkt
4.2). W tym kontekście ustawodawca może odmiennie ukształtować
przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego dla osób niepodejmujących
bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki
nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ich sytuacja prawna może być
uregulowana inaczej niż w stosunku opiekunów pozostałych osób
niepełnosprawnych, niebędących dziećmi.
Należy
tutaj wyraźnie podkreślić, że stanowisko Trybunału
Konstytucyjnego nie oznacza akceptacji poglądu wyrażonego przez
wnioskodawcę w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 17 ust.
1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawca starał się
wykazać, że ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na
podstawie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest
niekonstytucyjne, ponieważ w sposób nieuzasadniony ogranicza grupę
uprawnionych do tego świadczenia. Trybunał stwierdził natomiast,
że zastosowanie takiej przesłanki jest dopuszczalne. Zdaniem
Trybunału, można odmiennie ukształtować reguły wypłacania
świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad
niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w
art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady
równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania
prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wspomnianego uprzednio
podziału na dwie kategorie opiekunów.
7.3.
Problem dotyczący kwestionowanego art. 17 ust. 1b ustawy o
świadczeniach rodzinnych związany jest ze skutkami zastosowania
tego przepisu, a przez to sposobem ukształtowania grupy podmiotów
uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do tego
świadczenia przysługuje pewnej grupie opiekunów pod warunkiem, że
niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie
przewidzianym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jest to świadczenie wypłacane w sposób ciągły, a więc tak
długo, jak długo spełnione są przesłanki wskazane przez
ustawodawcę odpowiednio w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy.
Kwestionowany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał
na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego
świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci
niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę
(zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z 2012 r., druk
sejmowy 724/VII kadencja, s. 2-3). Powiązanie prawa do świadczenia
pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby
wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe,
których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były
najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych
źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania
opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa
(zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z 2012 r., s. 4).
Takiemu założeniu towarzyszyło zniesienie kryterium dochodowego,
które stanowiło przesłankę przyznania świadczenia
pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym. W efekcie warunkiem
przyznania tego świadczenia jest obecnie – oprócz spełnienia
przesłanek art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych –
wykazanie, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki
powstała w konkretnym momencie życia osoby. Stanowi to podstawę
przyznania świadczenia, które zdecydowanie przewyższa, a w
niedługim okresie niemal dwukrotnie przekroczy kwotę specjalnego
zasiłku opiekuńczego, przewidzianego w art. 16a ustawy o
świadczeniach rodzinnych. Istnienie wynikającej z tego dysproporcji
świadczeń opiekuńczych można uzasadnić tak długo, jak długo
odnosi się ono do opiekunów niepełnosprawnych dzieci oraz
opiekunów niepełnosprawnych dorosłych.
Stosowanie
art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest jednak
ograniczone w odniesieniu do osób, które przekroczą wiek określony
w tym przepisie. W efekcie o świadczenie to można ubiegać się
również w odniesieniu do dorosłej osoby niepełnosprawnej –
niezależnie od jej wieku – jedynie pod warunkiem, że
niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art.
17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prowadzi to do
sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy
zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą
niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być
traktowana w odmienny sposób – z punktu widzenia prawa do
świadczeń opiekuńczych – w zależności od wieku powstania
niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jeżeli zatem matka
lub ojciec rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu
sprawowania opieki np. nad niepełnosprawnym synem lub córką w
wieku 30 lat, a jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem
18 roku życia, a więc np. w wieku 17 lat, nabędzie prawo do
świadczenia pielęgnacyjnego. W podobnej sytuacji, dotyczącej
takich samych opiekunów oraz ich dorosłego syna lub córki, którego
niepełnosprawność powstała np. w wieku 19 lat (w wypadku nauki w
szkole lub w szkole wyższej, np. w wieku 26 lat), świadczenie
pielęgnacyjne nie będzie w ogóle przysługiwało. Opiekunowie mogą
w tej sytuacji ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, pod
warunkiem że nie przekroczą limitu dochodu, o którym mowa w art.
16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wsparcie finansowe
udzielone w tym wypadku stanowić będzie jedynie część kwoty,
którą można uzyskać w ramach świadczenia pielęgnacyjnego.
Dochodzi
tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów
dorosłych osób niepełnoprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy
o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji
beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego
zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które
traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas,
kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający
zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez
ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium
wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia,
ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w
szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia,
że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie
podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych
osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia
zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w
zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych.
Ustawodawca
może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych
względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie
powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej
nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji
prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W
tym kontekście istotne znaczenie ma również to, że na obecnym
etapie rozwoju ekonomicznego coraz większe znaczenie będą miały
nie tylko dochody konkretnej rodziny, w tym pochodzące z pracy
nakładczej, ale wszystkie pozostałe źródła przysporzeń
majątkowych określające faktyczną sytuację materialną
beneficjentów świadczeń (por. cz. III, pkt 6.3 uzasadnienia).
Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania
opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w
jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które
rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu
sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala
na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Trybunał Konstytucyjny
podkreśla przy tym, że istotnym kryterium przyznania świadczeń
powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej
ich potencjalnych beneficjentów.
Mając
na względzie powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w
zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego
osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze
względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z
art. 32 ust. 1 Konstytucji.
8.
Skutki wyroku.
Skutkiem
wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b
ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie
dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę
traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być
zatem – co do zasady – traktowani w sposób odmienny. W stanie
prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była
zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem
momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,
jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Trybunał nie podważył
założenia, że okres życia, w którym pojawia się
niepełnosprawność, może mieć związek z oceną posiadania przez
daną osobą majątku pozwalającego na samodzielne zapewnienie sobie
godziwej egzystencji. Jednak dotychczasowy sposób zastosowania przez
ustawodawcę tego kryterium prowadził do arbitralnego zróżnicowania
w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.
Ustawodawca
zobowiązany jest precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od
których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów
dorosłych osób niepełnosprawnych. Za punkt wyjścia musi jednak
przyjąć jednakowe traktowanie takich opiekunów niezależnie od
istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów
niepełnosprawnych dzieci.
Wykonanie
niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia
działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego
traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał
nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów
należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines
swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości
finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować
poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń
w zaufaniu do państwa.
Skutkiem
wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17
ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji
przyznających świadczenia, ani wykreowanie „prawa” do żądania
świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych,
jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie
dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o
niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17
ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu
prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który –
biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w
badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.
9.
Umorzenie postępowania z uwagi na zbędność wydania wyroku.
Trybunał
Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie stwierdzał,
że w sytuacji uznania niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji
z jednym ze wskazanych wzorców kontroli, postępowanie w zakresie
badania zgodności tej regulacji z pozostałymi wzorcami powinno być
umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.;
dalej: ustawa o TK) ze względu na zbędność wydania orzeczenia
(zob. wyrok TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr
1/A/2012, poz. 4, cz. III, pkt 3.8 oraz powołane tam orzecznictwo).
Trybunał w obecnym składzie podtrzymał ten pogląd. Z
powyższych względów postępowanie w zakresie badania zgodności
art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 i art. 69
Konstytucji, zostało umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1
ustawy o TK ze względu na zbędność wydania orzeczenia.
Mając
powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
*
Sentencja została ogłoszona dnia 23 października 2014 r. w Dz. U.
poz. 1443.