W ostatnim czasie Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją.
Prezentujemy treść wyroku z dnia 23 września 2014r. wraz z uzasadnieniem i zdaniem odrębnym sędziego TK Piotra Tulei w sprawie ograniczenie korzystania z prawa własności w zakresie zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
93/8/A/2014
WYROK
z dnia 23 września 2014 r.
Sygn. akt SK 7/13*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca
Piotr Tuleja
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem skarżącej oraz Sejmu, Prokuratora
Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na
rozprawie w dniu 23 września 2014 r., skargi konstytucyjnej
Danuty Karpińskiej o zbadanie zgodności:
art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z
dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z
2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim wykluczają
stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do
nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo
jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami, z art. 32 i art. 64 ust. 2 w
związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3
Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, 659, 805 i 906) w
zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela
o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na
jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli
nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest
niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.
2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr
48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r.
Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z
2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112,
poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 31 maja 2011 r. pani Danuta Karpińska
(dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 136 ust. 3 i
art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr
102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim wykluczają
stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do
nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo
jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1
u.g.n. są niezgodne z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z
art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Skarga wniesiona została w związku z następującym stanem
faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 13 stycznia
2011 r., sygn. akt I OSK 435/10 oddalił skargę kasacyjną skarżącej
od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej:
WSA w Poznaniu) z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 562/09,
wydanym w wyniku odwołania skarżącej od decyzji wojewody
wielkopolskiego z 20 maja 2009 r. w sprawie SN.III-10.77241-45/09 w
związku z jej odwołaniem od decyzji starosty poznańskiego z 13
marca 2009 r. w sprawie GN.N.7221-46/08.
Przedmiotem postępowania był wniosek skarżącej o zwrot działki
nr 89/3 o powierzchni 0,1573 ha położonej w miejscowości Jasin.
Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr 89/2 w związku
z wydaną 6 lipca 1998 r. – na wniosek skarżącej – decyzją
burmistrza miasta i gminy Swarzędz. Działka w całości
przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego pod komunikację. Z dniem uprawomocnienia się decyzji
z 6 lipca 1998 r. działka nr 89/3 stała się z mocy prawa
własnością gminy Swarzędz. Przez ponad 10 lat gmina nie
przystąpiła do realizacji inwestycji drogowej na tej działce.
Skarżąca wystąpiła zatem w trybie administracyjnym z żądaniem
jej wydania za zwrotem odszkodowania.
Zgodnie z dalej obowiązującym dla działki nr 89/3 studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy
Swarzędz uchwalonym po wydzieleniu jej z działki nr 89/2, jest ona
przeznaczona w całości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Sporna działka stała się, zdaniem skarżącej, zbędna na cele
komunikacji drogowej.
Skarżąca wskazuje, że sytuacje objęte normowaniem art. 112 w
związku z art. 113 ust. 1 (wywłaszczenie sensu stricto),
art. 98 ust. 1 (przejęcie przez podmiot publicznoprawny części
nieruchomości wydzielonych pod drogi w wyniku podziału
nieruchomości na wniosek właściciela) oraz sytuacje objęte
ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n. są podobne. Wszystkie te
przypadki przewidują bowiem „podzielenie się” przez właściciela
jego gruntami z państwem poprzez przejmowanie przez państwo lub
jednostki samorządu terytorialnego całości lub części gruntów.
Narusza to, jej zdaniem, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Wyłączenie zasady zwrotu w rozpatrywanej sytuacji nie służy
racjonalnej realizacji celów u.g.n. i dochowania zasady
proporcjonalności między rangą celu a intensywnością naruszenia
zasady równości. Nie da się również powiązać pominięcia w
art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. z innymi wartościami, zasadami czy
normami konstytucyjnymi.
2. W piśmie z 15 kwietnia 2013 r. Prokurator Generalny, wniósł o
stwierdzenie niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim
pomija odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III
tejże ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa albo
jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1
u.g.n. z 64 ust. 2 i art. 32 w związku z art. 2, art. 21, art. 64
ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie
Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Postawienie zarzutu pominięcia prawodawczego zobowiązuje do
dokładnego określenia przez skarżącego przepisu, którego treść
– jako zbyt wąska – budzi jego wątpliwość konstytucyjną.
Wymaga to od skarżącego wiedzy co do zasad tworzenia prawa i reguł
ujmowania przedmiotu regulacji w akcie prawnym, w szczególności,
gdy zaskarżony przepis podlegał licznym nowelizacjom utrudniającym
identyfikację przepisu dotkniętego pominięciem prawodawczym. Z
samej istoty pominięcia ustawodawczego wynika, że brakująca treść
znajdować może tylko w jednej jednostce redakcyjnej aktu
normatywnego. Zakres zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie został,
zdaniem Prokuratora Generalnego, zakreślony za szeroko. Przepisem,
który powinien zostać objęty zarzutem pominięcia jest sam art.
136 u.g.n., a nie art. 216 u.g.n., gdyż ten ostatni jest przepisem
przejściowym. Ustawodawca uregulował w art. 216 u.g.n. stosowanie
przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości
przejętych lub nabytych na podstawie nieobowiązujących już ustaw.
Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.n.
reguluje bezpośrednio art. 136 u.g.n. Dlatego ta skarga
konstytucyjna dopuszczalna jest w zakresie zarzutu zgodności art.
136 ust. 3 u.g.n. z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2
(zasadą sprawiedliwości społecznej), art. 21, art. 64 ust. 1 i 3
oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny opowiedział
się natomiast za umorzeniem postępowania ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku (niedopełnienie przesłanki
wskazania argumentacji na rzecz przedstawionego zarzutu), co do
zgodności art. 136 u.g.n. z rekonstruowaną z art. 2 Konstytucji
zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie
prawa.
Podział nieruchomości dokonywany na wniosek właściciela na
podstawie art. 98 u.g.n. musi być zgodny z ustaleniami miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas wójt,
burmistrz albo prezydent miasta może go zatwierdzić i wydać
decyzję o podziale nieruchomości. Jednym z istotnych skutków
takiej decyzji jest, jak twierdzi Prokurator Generalny „odebranie
dotychczasowemu właścicielowi prawa własności działek gruntu
wydzielonych pod drogi i przejście tych działek z mocy prawa na
własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego”.
Za przejęte działki właściciel otrzymuje odszkodowanie.
Narzucenie konieczności wydzielenia działek gruntu w granicach
przeznaczenia pod drogi publiczne niweczy wnioskowy charakter
postępowania o podział nieruchomości, skoro efektem podziału
będzie wydzielenie działek gruntu wynikających nie tylko z woli
wnioskodawcy będącego właścicielem nieruchomości, ale także z
woli organu orzekającego. Odebranie praw do takiej działki ma przy
tym charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego
prawa w związku z wydaniem decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu
podziału nieruchomości. Odjęcie własności działki gruntu
wydzielonej pod drogę publiczną przy podziale nieruchomości
stanowi zatem swoisty sposób wywłaszczenia w rozumieniu art. 21
ust. 2 Konstytucji. Przepisy art. 98 i art. 112 u.g.n. odmiennie
regulują tryby przejmowania własności nieruchomości przez Skarb
Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku
wywłaszczenia, które następuje na podstawie art. 112 u.g.n., brak
realizacji celu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie,
oznacza, że osoba wywłaszczona ma prawo do żądania zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości na zasadach przewidzianych w u.g.n.
Podobnie prawo powinno przysługiwać, według Prokuratora
Generalnego, byłemu właścicielowi gruntu wydzielonego na podstawie
art. 98 u.g.n., o ile nie zostały zrealizowane zapisy miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego w określonym terminie lub w
sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania obszaru, na którym znajduje
się ich nieruchomość. Brak takiego unormowania narusza wskazane
wzorce konstytucyjne.
Wada konstytucyjna skarżonego przepisu polega na pominięciu
prawodawczym. Skoro prawo do żądania zwrotu nieruchomości ma ten,
kto został wywłaszczony w trybie przepisów z rozdziału 4 działu
III u.g.n. oraz ten, kto dokonał podziału działki na podstawie
przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.g.),
to celem poszanowania zasady równości i sprawiedliwości
społecznej, takie prawo ustawodawca powinien przyznać też osobom
dokonującym podziału nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n.
3. W piśmie z 26 kwietnia 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich
(dalej: RPO) przystąpiła do postępowania w sprawie. W piśmie z 31
maja 2013 r. przedstawiła zaś stanowisko w sprawie, wnosząc o
stwierdzenie, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie
przewiduje obowiązku zwrotu nieruchomości przejętych (nabytych)
przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na
podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., jeżeli stała się ona zbędna na
cel publiczny jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 21
ust. 2 i w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Obowiązujące prawo umożliwia wystąpienie z roszczeniem o zwrot
nieruchomości przejętych w różnych trybach na cele publiczne oraz
odmawia takiego roszczenia tym podmiotom, których grunty zostały
przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego na podstawie art. 98 u.g.n. Jest to sprzeczne z zasadą
równej ochrony praw majątkowych wyrażoną w art. 64 ust. 2 w
związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem RPO, obie grupy byłych
właścicieli znajdują się w analogicznej sytuacji faktycznej i
prawnej, stąd przyznanie tylko jednej z grup prawa roszczenia zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości nie znajduje konstytucyjnego
uzasadnienia. Wyłączenie prawa zwrotu nieruchomości przejętej w
trybie art. 98 u.g.n. nie wykorzystanej na cel publiczny narusza też
gwarancje przewidziane w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wywłaszczenie
„jedynie na cele publiczne” tworzy nierozerwalny związek
pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i
faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Jeżeli cel
publiczny, na który przejęto nieruchomość, nie jest realizowany,
albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna a ten cel
publiczny, wówczas nieruchomość ta powinna zostać zwrócona jej
poprzedniemu właścicielowi.
RPO, podobnie jak Prokurator Generalny uznała, że przedmiot
zaskarżenia został wskazany zbyt szeroko. Ponieważ art. 216 u.g.n.
jest przepisem przejściowym, tylko art. 136 ust. 3 u.g.n. jest
przedmiotem zaskarżenia pominięcia ustawodawczego.
RPO wskazała, że w rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie mają
judykaty TK o wywodzonej z art. 21 ust. 2 Konstytucji przesłance
„niezbędności” danej nieruchomości na cel publiczny. W wyroku
z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz.
216) TK stwierdził, że „oczywistą konsekwencją” obowiązywania
przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21
ust. 2 Konstytucji jest zasada zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy
nie jest już ona potrzebna do realizacji celu publicznego (cel
publiczny „odpadł”). Jeżeli cel publiczny, na który
wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona
nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie
istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność
prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia
własności przez podmiot publiczny, a także jej dalszego
przetrzymywania w publicznym zasobie. Z wyroku Trybunału w sprawie o
sygn. SK 22/01 oraz z wyroku z 19 maja 2011 w sprawie SK 9/08 (OTK ZU
nr 4/A/2011, poz. 34) wynika, iż przepisy art. 216 oraz art. 98
u.g.n. łączy relewantna cecha wspólna, jaką jest normowanie
przejmowania na własność Państwa nieruchomości lub ich części
w związku z wyznaczaniem terenów budowlanych (obszarów
urbanizacyjnych). Odmienne są jedynie formy przejmowania własności:
z mocy prawa bądź na podstawie umowy lub indywidualnych aktów
administracyjnych. Brak jest przesłanek takiego nierównego
traktowania byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na
podstawie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. oraz w trybie art. 98
u.g.n.
4. W piśmie z 13 grudnia 2013 r. Marszałek Sejmu przedstawiła
stanowisko w sprawie wnosząc o uznanie, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w
zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku zwrotu prawa własności
działki gruntu wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy
pod gminną drogę publiczną, jeżeli działka stała się zbędna
na ten cel, jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z
zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2, art. 21,
art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Ponadto, Marszałek
Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku.
Podobnie jak Prokurator Generalny oraz RPO, Marszałek Sejmu
wskazała, że skarżąca zarzuca pominięcie prawodawcze, w
zakresie, w jakim u.g.n. wyłącza dopuszczalność żądania zwrotu
działek wydzielonych pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1
u.g.n. Dlatego też właściwym przedmiotem zaskarżenia jest art.
136 ust. 3 u.g.n. Choć skarżąca wskazuje art. 2 Konstytucji jako
jeden z wzorców konstytucyjnych (dokładnie: wynikające z tego
przepisu zasady sprawiedliwości społecznej oraz zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa), to nie przedstawia
argumentów na rzecz trafności tego zarzutu. Dlatego zarzut
sprzeczności art. 136 ust. 3 u.g.n. z tym wzorcem nie spełnia
skonkretyzowanych w orzecznictwie wymogów przewidzianych w art. 47
ustawy o TK. Stąd też Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie
postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia w
analizowanym zakresie.
W ocenie Marszałek Sejmu, przejęcie na wniosek właściciela części
nieruchomości pod drogi publiczne w związku z jej podziałem w
trybie art. 98 u.g.n. stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 21
ust. 2 Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, że poprzedni właściciel
nieruchomości przejętych na podstawie tego przepisu powinien mieć
prawną możliwość żądania jej zwrotu, o ile nie została ona
wykorzystana na cel publiczny stanowiący przyczynę przejęcia (tj.
na budowę infrastruktury drogowej). Brak jest przy tym przesłanki
uzasadniającej odmienne traktowanie byłych właścicieli takich
nieruchomości w porównaniu z właścicielami nieruchomości
wywłaszczonych na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216
u.g.n. W szczególności jako kryterium rozróżniające nie może
być traktowana data złożenia wniosku o podział nieruchomości
(przed lub po 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie u.g.n.,
uchylając u.g.g.). Skoro tryby przejęcia nieruchomości
przewidziane w art. 10 ust. 5 u.g.g. i art. 98 u.g.n. są zbieżne,
co do przesłanek i skutków, o kryterium zróżnicowania sytuacji
prawnej właścicieli przejętych nieruchomości powiązane z samą
datą bądź podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej
zatwierdzającej podział nieruchomości, jest arbitralne i
nieuzasadnione.
II
Na rozprawie 23 września 2014 r. uczestnicy postępowania
podtrzymali swe stanowiska wyrażone na piśmie.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakres zaskarżenia w sprawie.
1.1. Jako przedmiot zaskarżenia w petitum rozpatrywanej
sprawy skarżąca wskazała art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z
art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej: u.g.n) w
zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6
działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych (nabytych) przez
Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie
art. 98 ust. 1 u.g.n. Jako wzorce kontroli skarżąca wskazała: art.
32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i
art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
1.2. Trybunał zgadza się ze stanowiskiem uczestników postępowania,
co do tego, że przedmiot zaskarżenia jest zbyt szeroki. Art. 216
u.g.n. jest przepisem przejściowym, reguluje odpowiednie stosowanie
przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości
przejętych lub nabytych na podstawie nieobowiązującej już ustawy.
Art. 98 u.g.n. reguluje tryb dokonywania podziału nieruchomości na
wniosek właściciela i nie jest przepisem właściwym do
umieszczenia w nim normy dopuszczającej roszczenie o zwrot
nieruchomości nabytej w drodze podziału przez jednostkę samorządu
terytorialnego, w celu wybudowania na niej drogi publicznej, jeżeli
cel do realizacji którego nieruchomość ta została nabyta stał
się zbędny. Z kolei art. 112 u.g.n. definiuje wywłaszczenie w
rozumieniu u.g.n. i określa podstawowe zasady postępowania
wywłaszczeniowego. Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w
oparciu o obecnie obowiązujące przepisy u.g.n. wytycza wprost art.
136 ust. 3 u.g.n.
1.3. Dlatego też to art. 136 ust. 3 u.g.n. jest przepisem właściwym
do wykazania zarzutu pominięcia ustawodawczego i to on stanowi w
sprawie przedmiot zaskarżenia.
Ponadto, Trybunał podkreśla, że skarżąca w petitum skargi
zakwestionowała konstytucyjność art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie,
w jakim nie przewiduje możliwości żądania zwrotu nieruchomości
nabytej w drodze podziału nieruchomości na wniosek, przez jednostkę
samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta nie została w
ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny. Jednak, jak słuszne
wskazuje w swym stanowisko RPO, z uzasadnienia skargi wynika
dodatkowy element dookreślający zakres zaskarżenia. Skarżąca
podnosi bowiem, że nie tylko gmina przez 10 lat nie zrealizowała
celu publicznego, na który został przejęty sporny grunt (ani nawet
nie rozpoczęła realizacji tego celu), lecz również obecnie grunt
ten stał się zbędny dla jego realizacji. Stąd też – biorąc
pod uwagę specyficzny – incydentalny – charakter kontroli
konstytucyjności inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał
stwierdza, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest
art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia
poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze
podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu
terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel
publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32
ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
2. Zarzut pominięcia prawodawczego a adekwatność wzorców
kontroli wskazanych przez skarżącą.
2.1. Skarżąca opiera zarzut na argumencie pominięcia
ustawodawczego.
Pominięcie ustawodawcze rozumiane jest jako wprowadzenie regulacji
niepełnej. Trybunał, dopuszczając możliwość oceny
konstytucyjności pominięć prawodawczych, wskazuje, że w ramach
kontroli konstytucyjności oceniana jest zawsze pełna treść
normatywna kwestionowanego przepisu. Dopuszczalne jest zatem badanie
również braków pewnych elementów normatywnych, koniecznych z
punktu widzenia regulacji konstytucyjnej (zob. przykładowo
orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996,
poz. 52 oraz wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr
8/A/2005, poz. 90).
2.2. Określona regulacja może być uznana za zawierającą
unormowanie niepełne w sytuacji, gdy z punktu widzenia zasad
konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści
istotne z punktu widzenia przedmiotu i celu tej regulacji (por.
postanowienie TK z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr
9/A/2010, poz. 125, pkt. 9.3.).
2.3. W rozpatrywanej sprawie zarzut pominięcia dotyczy braku
uwzględnienia w art. 136 ust. 3 u.g.n. sytuacji normowanych przez
art. 98 u.g.n., a więc przypadków podziału gruntu na wniosek
właściciela. Zdaniem skarżącej powinna ona mieć prawo do zwrotu
nieruchomości nabytej (przejętej) przez jednostkę samorządu
terytorialnego, jeżeli spełnione są ogólne przesłanki dotyczące
zwrotu nieruchomości (brak realizacji celu publicznego), a grunt
przejęty (nabyty) przez jednostkę samorządu terytorialnego (gminę)
stał się zbędny dla realizacji celu publicznego.
2.4. Tak określony zarzut wymaga skonfrontowania z przywołanymi
przez skarżącą wzorcami kontroli.
Skarżąca jako wzorce kontroli wskazała w petitum skargi
art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3
i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Swą argumentację skarżąca
oparła na założeniu, że sytuacje normowane przez art. 98 ust. 1
u.g.n. (przejęcie przez podmiot publicznoprawny części
nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podziału
nieruchomości na wniosek właściciela) są podobne do sytuacji
wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. (art. 112 w związku z art.
113 ust. 1 u.g.n.) oraz do sytuacji objętych ustawami wskazanymi w
art. 216 u.g.n. Zdaniem skarżącej, brak możliwości ubiegania się
o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w sytuacji gdy nie został
zrealizowany cel publiczny, w związku z realizacją którego
nastąpiło szeroko rozumiane wywłaszczenie) narusza zasady
sprawiedliwości społecznej oraz zaufania obywatela do państwa i
stanowionego przez nie prawa rekonstruowane z art. 2 Konstytucji oraz
konstytucyjne gwarancje prawa własności (art. 21 i art. 64
Konstytucji) w związku z zasadą równości (art. 32 Konstytucji).
2.5. Argumentacja skarżącej znajduje jednak odniesienie jedynie w
niektórych, ze wskazanych w petitum skargi wzorców
konstytucyjnych, a mianowicie w art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz
art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca nie przedstawiła
jakiegokolwiek argumentu na rzecz niezgodności zakwestionowanej
normy prawnej z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust.
2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Brak jest w uzasadnieniu skargi argumentu na rzecz niezgodności
zakwestionowanej regulacji z zasadą sprawiedliwości społecznej,
oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Ponadto, skarżąca założyła, że art. 98 u.g.n. w swych skutkach
prowadzi do szeroko rozumianego wywłaszczenia. Ten zarzut nie ma
oparcia w konstytucyjnych przesłankach dopuszczalnej ingerencji w
prawo własności (art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3), gdyż
argumentacja dotyczy nie ograniczenia, lecz wyzbycia z prawa
własności, a więc instytucji wywłaszczenia. Ponadto, w skardze
brak jest argumentacji na rzecz niezgodności art. 136 u.g.n. z
konstytucyjnym zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust. 2
Konstytucji oraz konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną
w art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Z tej racji Trybunał umarza postępowanie w zakresie kontroli
zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31
ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
2.6. Zasada falsa demonstratio non nocet odnosi się nie tylko
do ustalania przepisu kontroli, lecz także ustalania wzorców
konstytucyjnych przywołanych przez skarżącą. Mając to na uwadze,
Trybunał stwierdza, że analiza argumentacji przedstawionej w
rozpatrywanej skardze prowadzi do wniosku, że właściwym wzorcem
kontroli w sprawie jest art. 21 ust. 2 (warunki dopuszczalności
wywłaszczenia) w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2
Konstytucji (zasada równości odnoszona do własności i innych praw
majątkowych).
2.7. Trybunał stwierdza, że rozstrzygany problem konstytucyjny, a
więc kwestia zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. we wskazanym przez
skarżącą zakresie z przedstawionymi powyżej wzorcami
konstytucyjnymi musi zostać poprzedzona ustaleniem, czy art. 98 ust.
1 u.g.n. powoduje skutki tożsame z konstytucyjnym pojęciem
wywłaszczenia. Tylko wówczas bowiem zasadne jest rozważanie
zgodności zaskarżonej normy ustawowej z art. 21 i art. 64 ust. 1 w
związku z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jeżeli art. 98 ust.
1 u.g.n. nie wywołuje takich skutków, konsekwencje jego stosowania
nie mogą być porównywane z sytuacjami ustawowo zdefiniowanego
wywłaszczenia oraz z sytuacjami objętymi unormowaniem przepisów
ustaw, o których mowa w art. 216 u.g.n. W takim wypadku wskazany
powyżej wzorzec konstytucyjny rekonstruowany z kilku powiązanych ze
sobą przepisów ustawy zasadniczej będzie nieadekwatny.
2.8. Ustalenia te Trybunał uznaje za zasadne poprzedzić
przedstawieniem podstawowych tez dotyczących konstytucyjnego pojęcia
wywłaszczenia oraz zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
sformułowanych w orzecznictwie TK oraz zwięzłą analizą
konstrukcji prawnej podziału nieruchomości na wniosek dokonywanego
na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.
3. Konstytucyjna koncepcja wywłaszczenia w orzecznictwie TK.
3.1. Trybunał kwestie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia
analizował w wielu sprawach, etapami ustalając przyjętą obecnie
definicję tego pojęcia.
3.2. Jeszcze na gruncie poprzedniej konstytucji, w sprawie o sygn. K
1/90 (orzeczenie z 8 maja 1990 r.; OTK w 1990 r., poz. 2), Trybunał
stwierdził, że wywłaszczeniem jest wszelkie pozbawienie własności
z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę, a więc
nie tylko dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej.
Tezę tę potwierdził TK na gruncie obowiązującej Konstytucji RP,
gdzie w sprawie o sygn. P 5/99 (wyrok z 14 marca 2000 r., OTK ZU nr
2/2000, poz. 60) zaznaczył, że:
„normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2
Konstytucji, winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne,
nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych.”
Trybunał podkreślił, że pojęcie „wywłaszczenie”, zawarte w
art. 21 ust. 2 konstytucji powinno być w związku z tym rozumiane
szeroko, jako „wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu
na formę”, wskazując, że ujęcie to wychodzi swoim
zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie
przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. (cz. III, pkt 3
uzasadnienia wyroku).
W wyroku tym TK wskazał jednocześnie, że:
„Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego
i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy
częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi
zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego
celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania
każdorazowo słusznego odszkodowania. Użyty w treści art. 21 ust.
2 konstytucji zwrot «jedynie wówczas», jak i samo umiejscowienie
przepisu dotyczącego wywłaszczenia w bezpośrednim następstwie
proklamacji konstytucyjnej zasady ochrony własności, powinno być –
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – traktowane jako podkreślenie
przez ustrojodawcę wyjątkowego i szczególnego charakteru tej
instytucji” (cz. III, pkt 2 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. K 8/98 (wyrok z 12 kwietnia 2000 r., OTK ZU nr
3/2000, poz. 87) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, TK w pełnym
składzie zaznaczył, że cel publiczny jest warunkiem
dopuszczalności wywłaszczenia, nie zaś – jego cechą
konstytutywną. (cz. IV, pkt 4 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. K 5/01 (wyrok z 29 maja 2001 r., OTK ZU nr 4/2001,
poz. 87) o spółdzielniach mieszkaniowych, TK wyjął spod
konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia unormowania z dziedziny prawa
prywatnego, przewidujące przejście prawa własności wbrew woli
uprawnionego na inną osobę lub osoby. Takie przepisy nie powinny
być oceniane w świetle konstytucyjnej instytucji wywłaszczenia
(pkt 3 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. K 2/02 (wyrok z 28 stycznia 2003 r., OTK ZU nr
1/A/2003, poz. 4) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania
alkoholizmowi, TK wskazał z kolei, że wywłaszczenie w sensie
konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu
stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych (cz. III, pkt
10.1 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. P 25/02 (wyrok z 21 czerwca 2005 r., OTK ZU nr
6/A/2005, poz. 65) Kodeksu spółek handlowych, TK stwierdził, że
konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia wymaga formy decyzji
administracyjnej. Gdyby bowiem wywłaszczenie rozumieć szeroko –
jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę –
zatarłyby się różnice między wywłaszczeniem a niedozwoloną
przez Konstytucję nacjonalizacją oraz między wywłaszczeniem a
ograniczeniami ustalającymi treść i zakres ochrony prawa własności
(cz. III, pkt 3.3 uzasadnienia wyroku).
Podsumowaniem doktryny orzeczniczej TK w kwestii wywłaszczenia był
wyrok o sygn. K 61/07 (z 9 grudnia 2008 r., OTK ZU nr 10/A/2008, poz.
174) o rodzinnych ogrodach działkowych. Trybunał orzekł, że:
„wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w
sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel
publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem lub odjęciem w całości
prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego
konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono
na nabyciu przez Państwo własności nieruchomości lub innego prawa
do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego,
w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego
połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu
odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe. (…)
wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych,
uzasadnionych celami publicznymi, których nie można zrealizować za
pomocą innych środków prawnych. Cel (interes) publiczny winien być
przy tym rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego
społeczeństwa lub społeczności regionalnej” (pkt 2.3.
uzasadnienia wyroku).
Uzupełniając tę tezę, Trybunał w niniejszej sprawie stwierdza,
że w kontekście jego dorobku orzeczniczego w kwestii
konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, indywidualny akt
administracyjny na mocy którego dokonywane jest wywłaszczenie
podmiotu prywatnego dokonuje się zawsze z inicjatywy podmiotu
publicznego, na rzecz którego przechodzi – wbrew woli
dotychczasowego właściciela – własność lub inne prawo
majątkowe.
Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające
łącznie następujące warunki:
– wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę
własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny,
którego nie można zrealizować za pomocą innych środków
prawnych,
– wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu
publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo
majątkowe,
– wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym
konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w
postępowaniu administracyjnym,
– wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew
woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu
w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,
– cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro
ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a
wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu
publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub
społeczności regionalnej (pośrednio),
– wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem
wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy
wywłaszczeniowe.
4. Konstytucyjne prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w
orzecznictwie TK.
4.1. W niniejszej sprawie, szczególnie istotny jest jeden z
elementów konstytucyjnej instytucji wywłaszczenia, a mianowicie
zasada zwrotu nieruchomości.
Kwestia ta była przedmiotem kilku wyroków Trybunału. Jak dotąd
najobszerniejszą analizę tej problematyki TK przedstawił w wyroku
o sygn. SK 22/01 z 24 października 2001 r. (OTK ZU nr 7/2001, poz.
216). Wskazał w nim, że:
„Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy
traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji,
który – dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne»
– tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów
w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia
wywłaszczonej rzeczy.
Trybunał podkreślił w tym orzeczeniu również konieczność
szerokiego pojmowania „wywłaszczenia” na gruncie Konstytucji,
które wykracza swoim zakresem poza ustawową definicję tej
instytucji wynikającą z przepisów u.g.n. Oznacza to, że obowiązek
dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości aktywizuje się w
tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten
cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.
Trybunał orzekł również w tej sprawie, że tak bezwzględnie
pojmowane prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnosi się
jednak tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje
ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji
(ewentualnie – biorąc pod uwagę zbieżność treści obecnego
art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 7 zdanie drugie poprzednio
obowiązujących przepisów konstytucyjnych – też na gruncie
obowiązywania „nowelizacji grudniowej” z 1989 r.). Nie
formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne.
Wówczas zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową.
4.1.1. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. K 6/05 (OTK
ZU nr 3/A/2008, poz. 41) TK zastrzegł dodatkowo, że zasada zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości obejmuje nie tylko restytucję prawa
własności, ale również prawo użytkowania wieczystego oraz
ograniczone prawa rzeczowe (por. cz. III, pkt 2 uzasadnienia wyroku).
4.1.2. W wyroku z 9 grudnia 2008 r. o sygn. SK 43/07 (OTK ZU nr
10/A/2008, poz. 175), Trybunał rozwijając i uzupełniając
dotychczasowe tezy podkreślił, że
„obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy
szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości
wywłaszczonych. Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu
nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać
obowiązek dokonania zwrotu. W szczególności nieruchomość
wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona
w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu
publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie. Istotne
znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność
zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji
prawnych. Ustawodawca może określić minimalny okres
wykorzystywania nieruchomości na cele określone w decyzji o
wywłaszczeniu, po upływie którego przeznaczenie nieruchomości na
inny cel publiczny nie musi pociągać za sobą obowiązku jej
zwrotu” (cz. III, pkt 4 uzasadnienia wyroku).
4.1.3. W ostatnim rozstrzygnięciu w tej kwestii wyroku z 13 grudnia
2012 r. o sygn. P 12/11 (OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135) TK
stwierdził, że:
„konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika
z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2
Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art.
21 ust. 1 Konstytucji). Zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
art. 21 ust. 1 Konstytucji wyraża w sposób pozytywny, zaś art. 21
ust. 2 Konstytucji w sposób negatywny – przez zakreślenie
dopuszczalnych i niedopuszczalnych ram ingerencji. Art. 21 ust. 2
Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności
wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji” (cz. III, pkt 5.2
uzasadnienia wyroku).
W sprawie tej Trybunał po raz pierwszy analizował kwestię
zastosowania konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości do sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości
prawidłowo zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia.
W cz. III, pkt 6.2 uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że:
„treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej
regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków
wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia
publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie reguluje co do zasady
sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem
nieruchomości nabytych przymusowo w drodze wywłaszczenia przez
podmiot realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2
Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej prawidłowości
merytorycznych podstaw i regulacji wywłaszczenia – od chwili
wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu uzyskania przymiotu
ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. (…)
W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy
wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które
zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny
standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2
Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu”.
4.2. W swojej doktrynie orzeczniczej Trybunał uznaje, że zasada
zwrotu nieruchomości obejmuje swym zakresem normatywnym również
nieruchomości formalnie prawidłowo wywłaszczone, które
bezpośrednio po ich wywłaszczeniu nie zostały przekazane na
realizację określonego celu publicznego w sposób przewidziany w
Konstytucji lub w ustawie. Chodziło o nieruchomości, które po ich
nabyciu w drodze wywłaszczenia nie zostały wykorzystane przez
wywłaszczyciela na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
4.3. Zakres normatywny art. 21 ust. 2 Konstytucji „konsumuje się”
(por. cz. III, pkt 6.3 i 6.5 uzasadnienia wyroku o sygn. P 12/11) w
chwili dokonania celu wywłaszczenia określonego w decyzji
wywłaszczeniowej i nie obejmuje dalszych sytuacji powstałych już w
trakcie wykorzystywania nieruchomości na cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu. Nie można twierdzić o zbędności nieruchomości i
obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona
prawidłowo, wykorzystana była zgodnie z celem określonym w decyzji
o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub
nieruchomość przeznaczono na inne cele. Wynika to stąd, iż po
zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega
zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego
z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną
nieruchomością jako prawidłowego (por. cz. III, pkt 6.6
uzasadnienia wyroku). W konsekwencji Trybunał stwierdził w tej
sprawie, że art. 21 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem
dla kontroli konstytucyjności przepisów o zwrocie wywłaszczonej
nieruchomości, na której prawidłowo zrealizowano pierwotny cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu.
4.4. Podsumowując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału dotyczące
konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w
niniejszym składzie Trybunał podkreśla, że jest to zasada:
– traktowana jako oczywista konsekwencja zasady zapisanej w art. 21
ust. 2 Konstytucji, która – dopuszczając wywłaszczenie „jedynie
na cele publiczne” – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy
określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym
sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy;
– mająca zastosowanie wyłącznie wobec nieruchomości, na których
nie zrealizowano celu publicznego;
– pozostawiająca ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad
zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.
5. Kwestia przejęcia własności nieruchomości w wyniku
podziału nieruchomości na wniosek (art. 98 ust. 1 u.g.n.).
5.1. Jak Trybunał już wskazał w niniejszej sprawie, rozstrzygany
problem konstytucyjny wymaga porównania konstytucyjnej instytucji
wywłaszczenia ze skutkami, jakie wywiera podział nieruchomości na
wniosek dokonywany na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Tylko bowiem
jeżeli, skutki te mieszczą się w ramach konstytucyjnej definicji
wywłaszczenia, Trybunał może rozważyć, czy doszło do naruszenia
konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli
stała się ona zbędna do realizacji celu publicznego.
5.2. Art. 98 u.g.n. stanowi, że:
„1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne,
powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której
podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z
mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa
lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca
podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale
prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której
podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym
że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod
drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca
podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale
prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek
gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze
wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do
działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie
istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi
wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.
3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje
odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub
użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131
stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie,
na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie
ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy
wywłaszczaniu nieruchomości”.
5.3. Art. 98 u.g.n. dotyczy wydzielania działek pod drogi publiczne.
Przepis ten wprowadza istotne skutki dokonania podziału
ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub
prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi
publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca
podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu
o podziale stało się prawomocne.
5.4. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wydzielenie z
nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. działek gruntu z
przeznaczeniem pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie
wskutek postępowania podziałowego wszczętego na wniosek
właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej
podziałowi i tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego określa przebieg takiej drogi (B. Gierczak, Podział
nieruchomości – wybrane zagadnienia ustawy o gospodarce
nieruchomościami w świetle ostatnich nowelizacji, „Casus”
nr 2/2005, s. 22). Jeżeli bowiem podziału nieruchomości dokonuje
się z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje
wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na
własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu
terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego
lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze
czynności cywilnoprawnej lub wąsko rozumianego wywłaszczenia na
podstawie przepisów u.g.n. (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 26
czerwca 2008 r. o sygn. akt III SA/Po 198/08,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CC6AF8FF6F).
5.5. Art. 98 ust. 1 u.g.n. służy dokonaniu efektywnego podziału
nieruchomości na wniosek właściciela o ile miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o ustaleniu lokalizacji
inwestycji celu publicznego określa przebieg drogi publicznej (zob.
wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F07644D0A8). W takim wypadku, jedną
z nieruchomości powstałych w wyniku podziału na wniosek przejmuje
za odszkodowaniem jednostka samorządu terytorialnego z obowiązkiem
wybudowania na niej przewidzianej w planie drogi publicznej.
5.6. Należy przy tym podkreślić, że celem publicznym w związku z
realizacją którego nieruchomość jest nabywana (przejmowana) jest
samo wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie chodzi zatem o
wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później),
ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej (por. E.
Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98, [w:] Ustawa o
gospodarce nieruchomościami. Komentarz Warszawa 2013, s. 19).
Określona kategoria może być zaś nadana drodze publicznej
(zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.)
dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci
drogowej. Jest możliwe wówczas, gdy uzyska ona określone parametry
techniczno-użytkowe (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.), a uzyskanie ich
następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi.
6. Podział na wniosek dokonywany na podstawie art. 98 ust. 1
u.g.n. a konstytucyjna koncepcja wywłaszczenia.
6.1. Powyższe ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji
wywłaszczenia – z jednej strony, a konstrukcji prawnej i skutków
podziału na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.,
prowadzą do wniosku, że już prima facie skutek zastosowania
art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji
wywłaszczenia.
6.2. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n.
pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego do przejęcia
nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu
prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do
przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot
publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw „zmuszony”
przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia
odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na
niej drogi publicznej. Ponadto, przedstawione powyżej zdefiniowanie
celu publicznego, na realizację którego następuje przejęcie
(nabycie) nieruchomości przez gminę prowadzi do wniosku, że w
przypadku działki skarżącej, cel publiczny został zrealizowany,
pomimo braku wybudowania drogi w ustawowym terminie.
6.2.1. Z drugiej strony, Trybunał zaznacza, że w orzecznictwie
sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, zgodnie z którym
przejęcie gruntu pod drogi związane z podziałem własności
stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem
równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas
dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości (por.
wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk
504/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/932634A18B). Również w
literaturze przedmiotu została postawiona teza, że art. 98 ust. 1
u.g.n. jest rodzajem wywłaszczenia, które odbywa się z mocy prawa
z chwilą, gdy ostateczna staje się decyzja administracyjna
zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Ponadto porównuje
się instytucję podziału na wniosek nieruchomości z art. 98 ust. 1
u.g.n. z zasadą nabywania nieruchomości przez podmioty
publicznoprawne określone w innych tzw. specustawach: ustawie z dnia
7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw
Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz.
133, ze zm.), ustawie z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk
użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, ze zm.), ustawie z dnia
8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji
inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143,
poz. 963, ze zm.) i ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie
kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594, ze zm.), (por. E.
Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, pkt 11).
6.2.2. Odnosząc się do tych tez, Trybunał stwierdza jednak
konstytucyjnie istotną różnicę między konstytucyjną instytucją
wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na
wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem
dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w
jego własnym interesie gospodarczym.
6.2.3. Ponadto, Trybunał zaznacza, że ustawodawca wyraźnie
rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią
skutków prawnych od ustawowej koncepcji wywłaszczenia. Dostrzegalne
jest to już w systematyce u.g.n., gdzie podziały nieruchomości
unormowane zostały w rozdziale 1 działu III („Podziały
nieruchomości”), a ustawowa instytucja wywłaszczenia regulowana
jest przez przepisy znajdujące się w rozdziale 4 działu III u.g.n.
(„Wywłaszczanie nieruchomości”).
6.3. Trybunał uznaje, że ze względu na specyfikę zakresu
zaskarżenia w sprawie (zarzut pominięcia ustawodawczego),
ostateczną konkluzję, co do charakteru normatywnego art. 98 ust. 1
u.g.n. musi poprzedzić porównanie skutków prawnych z art. 98
u.g.n. z przepisami, do których odsyła art. 216 u.g.n., gdyż to
ten przepis u.g.n. rozszerza zasadę zwrotu nieruchomości na inne
sytuacje, niż te stanowiące wywłaszczenie w rozumieniu art. 112
u.g.n.
6.3.1. Art. 216 u.g.n. był kilkakrotnie nowelizowany, w tym m.in. by
wykonać wyrok TK z 19 maja 2011 r., w sprawie o sygn. SK 9/08 (OTK
ZU nr 4/A/2011, poz. 34), w którym Trybunał orzekł, że art. 216
ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija art. 47 ust. 1 ustawy z dnia
12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.) jako podstawę nabycia na
rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się
odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III u.g n., jest niezgodny
z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1
Konstytucji.
W obecnym brzmieniu art. 216 u.g.n. stanowi, że:
„1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się
odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz
Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.
U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z
dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów
jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z
1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz.
192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na
obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49,
poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art.
22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w
miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr
27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy
z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i
zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach
(Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr
22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz
państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej,
jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych
przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do
nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy
odpowiednio na podstawie:
1) art.
5 i art.
13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na
obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z
1957 r. Nr 39, poz. 172);
2) art.
9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu
nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów
gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);
3) ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)”.
6.3.2. Zdaniem skarżącej, porównanie sytuacji objętych art. 112 w
związku z art. 113 ust. 1 u.g.n. (wywłaszczenie w rozumieniu
u.g.n.), art. 98 ust. 1 u.g.n. (przejęcie przez podmiot
publicznoprawny części nieruchomości wydzielonych pod drogi w
wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela) oraz
ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n., prowadzi do wniosku, że
zachodzi pomiędzy nimi podobieństwo opisywanych w nich stanów
prawnych.
6.3.3. Skarżąca wskazuje w szczególności na podobieństwa co do
trybu, w jakim następowało „odjęcie” własności nieruchomości
na podstawie niektórych z nieobowiązujących już przepisów
wymienionych w art. 216 u.g.n., i wymienia wydanie decyzji
administracyjnej o podziale gruntu na wniosek dotychczasowego
właściciela na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach
dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.
U., Nr 31, poz. 138, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r. lub ustawa).
6.3.4. Z kolei uczestnicy postępowania w pisemnych stanowiskach
przedstawionych w sprawie wskazują na podobieństwo między art. 98
u.g.n. a art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze
zm.; dalej: u.g.g.).
6.3.5. Trybunał ustosunkowując się do tej argumentacji, stwierdza,
że ustawa z 1958 r. regulowała wyznaczanie terenów pod budownictwo
domów jednorodzinnych (terenów budownictwa jednorodzinnego). Art. 1
ustawy z 1958 r. definiował tereny pod budownictwo jednorodzinne
jako te, na których zgodnie z planową zabudową mogą być budowane
domy jednorodzinne i małe domy mieszkalne ze środków własnych
ludności. Z kolei zgodnie z art. 2 ustawy tereny te wyznaczały
prezydia rad narodowych właściwe do opracowania planów
zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał powziętych w
oparciu o te plany, a w braku takich planów – w oparciu o wytyczne
do tych planów (ust. 1). Wytyczne dla wyznaczania terenów pod takie
budownictwo ustalał Prezes Komitetu do Spraw Urbanistyki i
Architektury w uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Komunalnej i innymi
zainteresowanymi ministrami (ust. 2). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy
z 1958 r. w miejscowościach, w których nie wyznaczono terenów pod
budownictwo jednorodzinne, o przeznaczeniu działki pod budowę domu
jednorodzinnego na wniosek osoby zainteresowanej decydował organ
administracji powiatowej.
6.3.6. Art. 9 ustawy z 1958 r. przewidywał podział na
nieruchomości, jeżeli w granicach bloku budowlanego lub innego
zespołu przestrzennego budownictwa jednorodzinnego znajdowały się
nieruchomości nie podzielone na działki budowlane albo gdy
istniejące działki budowlane nie odpowiadały ustaleniom
szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podział ten tym jednak różnił się od podziału nieruchomości na
podstawie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n. Podział po rządami
art. 9 ustawy z 1958 r. dokonywany był bądź na wniosek
zainteresowanego właściciela nieruchomości, bądź z urzędu.
Efekt wywłaszczeniowy takiego podziału, nawet dokonywanego na
wniosek, wynikał z art. 9 oraz z art. 11 ustawy z 1958 r. Przepisy
ten stanowiły, że:
„(…) przeprowadza się z urzędu lub na wniosek zainteresowanych
właścicieli nieruchomości podział (parcelację) istniejących
nieruchomości na podstawie planu podziału (parcelacyjnego)” (art.
9 in fine).
„Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni
przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem
na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane
umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej
gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa
następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem
uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta
stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach
wieczystych” (art. 11).
6.3.7. Porównanie podstawy podziału nieruchomości według art. 98
ust. 1 u.g.n. z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11
ustawy z 1958 r. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje
prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje
podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki
przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym
odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 ustawy z 1958 r. podział mógł
z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji państwowej,
a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez
odszkodowania 33% powierzchni gruntu przechodzącego na własność
podmiotu publicznego.
6.3.8. Uczestnicy postępowania w pisemnych stanowiskach wskazują,
że „poprzednikiem prawnym” art. 98 u.g.n. był art. 10 u.g.g.
Powołując się na tezy z orzecznictwa Trybunału twierdzą, że
skoro art. 10 u.g.g. został uznany przez TK za przepis wywierający
skutek wywłaszczeniowy w rozumieniu konstytucyjnym, to za taką
regulację powinien być również uznany art. 98 u.g.n. To zaś
prowadzi, ich zdaniem, do wniosku, że wobec nieruchomości nabytych
przez podmiot publiczny w trybie art. 98 u.g.n. powinno się stosować
przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
6.3.9. Trybunał, ustosunkowując się do tego poglądu, zaznacza, że
art. 10 u.g.g. rzeczywiście może być traktowany jako poprzednik
prawny art. 98 u.g.n.
Przepis ten stanowił bowiem, że:
„1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:
1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub
więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo
domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z
indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać
na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z
gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,
2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z
domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej
wierze,
3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.
3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego
organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt
podziału.
4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd.
Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd
zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji
ogólnej.
5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na
wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z
dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się
ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad
obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości”.
6.3.10. Ust. 5 art. 10 u.g.g. był dwukrotnie przedmiotem kontroli
Trybunału. W orzeczeniu z 8 maja 1990 r., o sygn. K 1/90. Przepis
ten był wówczas oznaczony jako art. 12 ust. 5 u.g.g. W sprawie tej
Trybunał orzekł, że ówczesny art. 12 ust. 5 u.g.g. w części
stanowiącej, iż odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic
z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem i
przechodzącej na własność państwa pomniejsza się o należność
z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej był
niezgodny z art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 1 Konstytucji z 1952 r. W
uzasadnieniu Trybunał wskazał, że według pierwotnego brzmienia
art. 12 ust. 5 u.g.g., grunt wydzielony pod budowę ulic z
nieruchomości objętej podziałem przechodził na własność
Państwa za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących
przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast po nowelizacji przepis
ten stanowił ponadto, że tak ustalone odszkodowanie miało być
pomniejszane o należność z tytułu wyłączenia gruntów z
produkcji rolnej lub leśnej, z tym tylko zastrzeżeniem w końcowym
zdaniu przepisu, że „pomniejszenie należności nie może być
większe niż wysokość odszkodowania”. TK uznał w tej sprawie,
że kontrolowany przepis wprowadził trzecią formę pozyskiwania
gruntów przez Skarb Państwa, a mianowicie z mocy prawa – w
następstwie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości,
wydanej w postępowaniu nie będącym postępowaniem
wywłaszczeniowym. Stwierdził również, że omawiana forma
pozyskiwania gruntów z mocy prawa przez Państwo przyjęta w art. 12
ust. 5 u.g.g.
„(…) jest w skutkach prawnych zbieżna z wywłaszczeniem, a nadto
ze względu na przewidziane w tym przepisie obliczanie odszkodowania
według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości,
przyjąć należy, że jest to forma wywłaszczenia nie poprzedzona
postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego”.
6.3.11. Przyjąwszy tezę o wywłaszczeniowym skutku art. 12 ust. 5
u.g.g. Trybunał stwierdził w sprawie o sygn. K 1/90, że
wprowadzone tym przepisem ograniczenie prawa do ekwiwalentnego
odszkodowania poprzez wprowadzenie potrąceń z innych tytułów niż
już ciążące na nieruchomości stanowiło naruszenie
konstytucyjnej zasady słusznego, tj. sprawiedliwego odszkodowania.
6.3.12. Z kolei w uchwale wykładniczej z 29 marca 1993 r., w sprawie
W 13/92 (OTK w 1993, poz. 17) Trybunał ustalił, że „użyte w
przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g. sformułowanie «pod budowę ulic»
oznacza, że (…) wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej
podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych
ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego
podziału”. W uzasadnieniu TK wskazał m.in., że:
„kwestia wydzielenia gruntów pod budowę ulic z nieruchomości
objętej na wniosek właściciela podziałem, i to za odszkodowaniem
ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu
nieruchomości, powstaje niejako wtórnie jako wynik tego podziału,
wobec czego wydzielenie gruntów pod budowę ulic wynika z potrzeby
obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Mogą to być zatem
tylko nowe ulice, a nie rozbudowa lub przebudowa ulic już
istniejących”.
TK stwierdził wówczas, że norma zawarta w art. 10 ust. 5 u.g.g.
„mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia”.
6.3.13. Odnosząc się do powyższych ustaleń Trybunał w niniejszej
sprawie stwierdza, że tezy o wywłaszczeniowym skutku art. 10 u.g.g.
zostały podjęte, po pierwsze, przed Konstytucją, a po drugie, w
odmiennych od obecnych limitach wypłacania odszkodowania za
nieruchomość nabytą przez podmiot publiczny na podstawie art. 10
u.g.g.
6.3.14. Rozstrzygnięć Trybunału w sprawach K 1/90 oraz W 13/92 nie
sposób przenosić na grunt obowiązującej u.g.n., w tym szczególnie
kwestię zwrotu wywłaszczonych oraz przejętych na wniosek
nieruchomości.
6.3.15. W sprawie o sygn. akt I OSK 667/08 NSA orzekł (wyrok z 27
kwietnia 2009 r.; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE19C7049D), że
art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności
nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5
u.g.g. NSA w uzasadnieniu wskazał, że istota sprawy sprowadzała
się do rozstrzygnięcia,
„czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej
podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność
gminy na podstawie art.
10 ust. 5 u.g.g. podlegają zwrotowi w trybie art.
136 i nast. u.g.n., a więc czy art.
216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje grunty, które przeszły z mocy
prawa na własność gminy w trybie wymienionego powyżej art.
10 ust. 5 u.g.g”.
6.3.15.1. NSA zaznaczył, że art.
216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w przeciwieństwie do art.
216 ust. 2 pkt 1 i 2
u.g.n. odnosi się nie do poszczególnych przepisów, lecz ma
charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tak zredagowany przepis nie
oznacza jednak, że art.
216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych w u.g.g.
form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub
gminę.
6.3.15.2. Według NSA, wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do
wniosku, że art.
216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie przypadki nabycia
nieruchomości w rozumieniu art.
4 pkt 3b u.g.n. dodanym przez ustawodawcę nowelizacją u.g.n. z
28 listopada 2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie
nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej
przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w
użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści
się – nawet obecnie, po nowelizacji art. 216 u.g.n. z 2012 r. –
nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. z uwagi na
sposób nabycia własności.
6.3.15.3. Nabycie własności nieruchomości wydzielonej pod budowę
drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. następowało z
mocy samego prawa (ipso iure) a nie w konsekwencji czynności
cywilnoprawnych. W tym kontekście, należy podkreślić, że art. 98
ust. 1 u.g.n., podobnie jak art. 10 u.g.g. przewiduje, że
nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w wyniku podziału
na wniosek, stają się własnością tego podmiotu z mocy prawa.
6.3.15.4. NSA wskazał również na drugą przesłankę wykluczającą
stosowanie zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wobec
nieruchomości nabytych na podstawie art. 10 u.g.g. W momencie
rozpoznania sprawy przez NSA, art. 216 ust. 2 u.g.n. stanowił
jedynie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa, zaś art. 10 ust. 5
u.g.g. stanowił o nabyciu gruntów na własność gminy. Tymczasem
art. 216 u.g.n. został znowelizowany ustawą z 9 listopada 2012 r. o
zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012, poz.
1429) i w aktualnym brzmieniu odnosi się również do nieruchomości
nabytych przez gminy. Nawet jednak w obecnym brzmieniu art. 216
u.g.n., nie można zakresem jego zastosowania objąć art. 10 ust. 5
u.g.g. z racji wskazanej powyżej formy nabycia nieruchomości przez
gminę (nabycie z mocy prawa). Ponadto NSA podkreślił, że
wydzielenie gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie
następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na
rzecz podmiotu publicznego, co wyklucza postrzeganie art. 10 u.g.g.
jako przepisu, wywierającego skutek wywłaszczeniowy.
7. Trybunał Konstytucyjny podziela przedstawione rozumowanie NSA w
sprawie o sygn. akt I OSK 667/08.
7.1. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu przepisowi pominięcie
ustawodawcze, zakładając, że art. 98 ust. 1 u.g.n. reguluje
sytuację podobną do tych objętych unormowaniem art. 216 u.g.n, w
związku z tym powinien być objęty dyspozycją art. 136 ust. 3
u.g.n.
7.2. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza treści art. 216
u.g.n., w tym w szczególności przepisów ustawy z 1958 r. oraz art.
10 u.g.g., prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot
publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości
wydzielonej w drodze podziału – na wniosek właściciela – pod
budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie
podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem
zastosowania art. 216 u.g.n.
7.3. Oznacza to, że art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim nie
przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot
nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego
wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli
nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest
niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.
2 Konstytucji.
7.4. Nieadekwatność tego wzorca konstytucyjnego wynika z faktu, że
art. 98 ust. 1 u.g.n. nie powoduje skutku mającego charakter
wywłaszczenia w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału. Ta
konstytucyjnie istotna różnica wynika także z odmienności skutku
prawnego podziału nieruchomości na wniosek niż w regulacji, do
której ustawodawca odwołuje się w art. 216 u.g.n. Z tych względów,
nieruchomość wydzielona na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. pod
realizację celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, nie
może zostać objęta zakresem zastosowania konstytucyjnej zasady
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z tych racji Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Piotra Tulei
do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK) składam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13.
Zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia niniejszego wyroku przede
wszystkim z tego powodu, że moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny
przyjął w nim zbyt wąskie rozumienie pojęcia „wywłaszczenie”.
Choć uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia prima facie
sugeruje, że Trybunał odwołuje się do konieczności
posługiwania się szerokim ujęciem „wywłaszczenia” (por. cz.
III, pkt 3.2 i 4.1 uzasadnienia), to jednak wywód Trybunału nie
odpowiada temu postulatowi.
Analizując orzecznictwo, ukształtowane na tle art. 21 ust. 2
Konstytucji, można dostrzec pewną ewolucję w podejściu Trybunału
do zakresu przedmiotowego tej regulacji. Początkowo TK kategorycznie
wskazywał, że konstytucyjne ujęcie „wywłaszczenia” obejmuje
„wszelkie pozbawienie własności (…) bez względu na formę” i
nie sposób ograniczać jego zakresu do sytuacji, w których
ustawodawca wyraźnie posłużył się tą kategorią (por. wyroki TK
z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87; 24
października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W
kolejnych swych orzeczeniach Trybunał zaczął akcentować, że
rozszerzanie zakresu pojęcia „wywłaszczenie” na każdy
przypadek pozbawienia własności prywatnej może jednak budzić
poważne wątpliwości (por. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., sygn. P
12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135 i przywołany w nim wyrok TK 21
czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65,
dotyczący instytucji squeeze out).
W niniejszej sprawie Trybunał po raz kolejny stanął przed pytaniem
o zakres przedmiotowy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Rekonstruując ze
swego dotychczasowego orzecznictwa konstytucyjną koncepcję
wywłaszczenia, TK w zasadzie uznał, że szerokie rozumienie
konstytucyjnego pojęcia „wywłaszczenie” sprowadza się do
objęcia zakresem art. 21 ust. 2 Konstytucji także użytkowania
wieczystego i innych ograniczonych praw rzeczowych. Tym samym
Trybunał zredukował postulat szerokiego rozumienia pojęcia
„wywłaszczenia” do przypomnienia dylematu: czy ochroną
wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji objęty jest tylko
właściciel, czy także użytkownik wieczysty (por. wyrok TK z 3
kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41).
Na kanwie rozpatrywanej sprawy należało jednak wyraźnie
skonfrontować wymóg szerokiego ujęcia „wywłaszczenia” z
przypadkiem nabycia nieruchomości przez jednostkę samorządu
terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze
zm.; dalej: u.g.n.). Taki zabieg powinien być poprzedzony
ustaleniem, co stoi u podstaw tego wymogu, jak również odwołaniem
się do uzasadnienia art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Ratio legis przywołanego wzorca konstytucyjnego tkwi w tym,
że przepis ten przesuwa granice ingerencji państwa w prawo
własności poza zakazy wynikające z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
Konstytucji – dopuszcza bowiem ingerencję w istotę prawa (por. A.
Niżnik-Mucha, Zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i
praw w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014, s.
273 i nast.). Wprowadzenie przez ustrojodawcę wyjątku od zasady
ochrony własności musi być zrównoważone ustanowieniem równie
silnych gwarancji dla jednostki. Stąd też, jak trafnie wskazywał
TK w wyroku o sygn. P 12/11, „Uregulowanie (…) w art. 21 ust. 2
Konstytucji warunków dopuszczalności wywłaszczenia wzmacnia
funkcję gwarancyjną ochrony prawa własności. Sprecyzowanie
przesłanek ingerencji we własność prywatną pozwala na wskazanie
tych działań państwa, które owe przesłanki przekraczają i które
stanowią niedozwoloną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo
własności”. Na tym tle widać wyraźnie, że konstytucyjna
definicja wywłaszczenia oraz poszczególne jego elementy muszą
zapewniać efektywną ochronę przed nieuprawnionym sięganiem po
konstrukcję wywłaszczenia przez organy władzy publicznej. Postulat
szerokiej interpretacji konstytucyjnego pojęcia „wywłaszczenie”
wypływa wprost z ratio legis art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Z tego punktu widzenia wywód Trybunału, zmierzający do ustalenia,
„czy art. 98 ust. 1 u.g.n. powoduje skutki tożsame z
konstytucyjnym pojęciem wywłaszczenia”, jest nieprzekonujący.
Stawiając przytoczone powyżej pytanie, Trybunał powinien zwrócić
raczej uwagę na sekwencję aktów, w wyniku których doszło do
nabycia własności nieruchomości skarżącej przez jednostkę
samorządu terytorialnego. Początek tej drogi wyznaczyło uchwalenie
przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
w którym to planie nieruchomość skarżącej została przeznaczona
pod komunikację drogową. W związku z powyższym skarżąca
zwróciła się do burmistrza miasta i gminy Swarzędz o dokonanie
podziału należącej do niej nieruchomości w celu wydzielenia
działki, która w całości miała zostać przeznaczona pod
planowaną inwestycję drogową. Gdy decyzja o podziale nieruchomości
uzyskała walor ostateczności, wydzielona działka stała się z
mocy prawa własnością gminy. Na przedmiotowej działce nie
zrealizowano jednak wskazanego celu, co więcej – zgodnie z
obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy Swarzędz, jest ona przeznaczona w całości pod
budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wobec powyższego skarżąca
wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Analizując stan faktyczny w niniejszej sprawie, trudno abstrahować
od faktu, że podjęcie przez skarżącą decyzji o wystąpieniu z
wnioskiem o podział nieruchomości było warunkowane właśnie
uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i
przeznaczeniem tej konkretnej działki pod drogę publiczną.
Tymczasem Trybunał skoncentrował się wyłącznie na jednej
okoliczności – mianowicie na tym, że „to z inicjatywy podmiotu
prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do
przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot
publiczny”. W ocenie Trybunału, to właśnie gmina została
„niejako najpierw «zmuszona» przepisami u.g.n. do nabycia tej
działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych
środków wybudowania na niej drogi publicznej”. Na marginesie
można jedynie odnotować, że w okolicznościach tej sprawy trudno
uznać, by skarżąca wymuszała na jednostce samorządu
terytorialnego, by ta wybudowała na przedmiotowej działce drogę
publiczną. O wiele istotniejsze jest jednak to, że Trybunał nie
odniósł się do argumentu skarżącej, że przeznaczenie danej
nieruchomości pod drogę publiczną nastąpiło w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego, będącym przejawem władczego
działania Rady Gminy.
Co więcej, wywód Trybunału pokazuje, że odmowa stosowania
konstytucyjnej konstrukcji wywłaszczenia do sytuacji nabycia
nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie
art. 98 ust. 1 u.g.n. czyni z art. 21 ust. 2 Konstytucji pewien
paradoksalny instrument. W tym kontekście warto zauważyć, że
osoby, które nie zgodziłyby się na dobrowolne oddanie działki pod
komunikację drogową, mogłyby zostać do tego zmuszone w decyzji
wywłaszczeniowej. Opierając się na argumentacji Trybunału, można
wysnuć wniosek, że takim osobom przysługiwałaby ochrona
wynikająca z art. 21 ust. 2 Konstytucji, w przeciwieństwie do
sytuacji tych właścicieli, których działki zostały nabyte przez
gminę w mniej „konfliktowym” trybie, tj. z zastosowaniem art. 98
ust. 1 u.g.n. Paradoks polega więc na tym, że podmioty, które
współpracowałyby z jednostką samorządu terytorialnego na rzecz
urzeczywistnienia celu publicznego, jaki stanowi budowa drogi, byłyby
mniej chronione niż te, które stawiałyby opór organom władzy
publicznej. Tymczasem Trybunał tego problemu także nie dostrzegł.
Podsumowując tę część rozważań, należy podkreślić, że
Trybunał w sposób nieuprawniony zawęził konstytucyjne ujęcie
wywłaszczenia. Szerokie rozumienie „wywłaszczenia” nie
sprowadza się jedynie do rozszerzenia zakresu przedmiotowego art. 21
ust. 2 Konstytucji na użytkowanie wieczyste. Ów postulat
interpretacyjny powinien być brany pod uwagę przy ocenie wszelkich
aktów indywidualnych, na podstawie których dochodzi do odjęcia
własności. Szerokiego ujęcia wywłaszczenia nie można także
ograniczać do wydania decyzji administracyjnych w rozumieniu art.
105 k.p.a. Obejmowanie określonych wypadków kategorią
wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może być też
uzależnione od wymogu, by następowało ono wyłącznie jednym aktem
indywidualnym.
Obranie za punkt wyjścia ratio legis art. 21 ust. 2
Konstytucji i uwzględnienie sekwencji aktów wydanych w sprawie
skarżącej pozwala przyjąć, że nabycie nieruchomości przez
jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.
mieści się w szerokim ujęciu konstytucyjnej konstrukcji
wywłaszczenia. Takie podejście koresponduje z poglądami wyrażonymi
w piśmiennictwie i judykaturze, w świetle których „przejęcie
gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de
facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z
pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim
tytułem prawnym do nieruchomości” (por. przywołany w tym
rozstrzygnięciu wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2008 r., sygn.
akt II SA/Bk 504/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/932634A18B).
Wbrew twierdzeniom Trybunału, sam fakt, iż „pozbawienie władztwa
nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego
wniosek”, nie może mieć w tym wypadku znaczenia przesądzającego
– istotna jest bowiem okoliczność, że złożenie takiego wniosku
wpisuje się w pewien mechanizm, zainicjowany władczym działaniem
organu jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie fakt, że
ustawodawca rozróżnił konstrukcję wywłaszczenia sensu stricto
i podziału nieruchomości na wniosek właściciela (czemu dał wyraz
w systematyce ustawy) również nie może rozstrzygać o
konstytucyjnej kwalifikacji badanego mechanizmu. Niebezpieczeństwo
takiego rozumowania, jakie zaprezentował Trybunał, polega na tym,
że jego argumentacja dopuszcza konstruowanie przez ustawodawcę
takich procedur, w których punktem wyjścia będzie działanie
organu władzy publicznej, de facto wymuszające na danym
podmiocie złożenie wniosku skutkującego wyzbyciem się własności.
Ten swoisty „przymus” może być spowodowany tym, że alternatywą
dla danego podmiotu będzie czekanie na reakcję w postaci
wywłaszczenia sensu stricto.
W związku z powyższym właściwym rozwiązaniem byłoby przyjęcie,
że analizowany mechanizm prowadzi do wywłaszczenia w rozumieniu
art. 21 ust. 2 Konstytucji. Na tym tle powstaje jednak dalsze
pytanie: W jaki sposób scharakteryzować relację pomiędzy takim
wywłaszczeniem sensu largo a prawem do zwrotu nieruchomości?
Analizując wywód Trybunału poświęcony konstytucyjnemu prawu do
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, można sformułować pewne
dalsze zarzuty co do zaprezentowanej przez TK argumentacji. Trybunał
przypisuje prawu do zwrotu nieruchomości niezwykle ważną rolę,
adekwatną do funkcji tego prawa, słusznie akcentując, że
pozostaje ono w ścisłym związku z konstytucyjną konstrukcją
wywłaszczenia. Chociaż TK nie wyjaśnia dokładnie, na czym opiera
się konstytucyjne zakotwiczenia prawa do zwrotu nieruchomości, to
zakotwiczenia tego nie kwestionuje. Warto jednak postawić sobie
pytanie: Z czego właściwie wynika to prawo?
W mojej ocenie, prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi
ważny instrument służący ochronie przed pozornymi
wywłaszczeniami. O pozorności wywłaszczenia można mówić
wówczas, gdy odwoływanie się do jego publicznego celu stanowi
jedynie pustą deklarację (w rzeczywistości chodzi o zupełnie inny
cel lub wywłaszczeniu w ogóle nie przyświeca żaden rzeczywisty
cel publiczny). Z tego względu źródłem prawa do zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości jest właśnie art. 21 ust. 2
Konstytucji. Konsekwencją takiego ujęcia jest założenie, że choć
ustawodawca może co do zasady różnie kształtować prawo do zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości, to jednak ciąży na nim obowiązek
konstruowania przepisów o wywłaszczeniu w taki sposób, by
gwarantowały to prawo.
Gdyby Trybunał odniósł się bliżej do wynikającego z art. 21
ust. 2 Konstytucji uzasadnienia prawa do zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, być może dostrzegłby inną perspektywę
rozstrzygnięcia postawionego przed nim problemu konstytucyjnego.
W uzasadnieniu niniejszego wyroku z jednej strony TK słusznie
przypominał, że „Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r.
zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art.
21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie
«jedynie na cele publiczne» – tworzy nierozerwalny związek
pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i
faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy”. Z drugiej
jednak strony Trybunał, przyjmując na gruncie Konstytucji
zawężające rozumienie „wywłaszczenia”, nie mógł w sposób
prawidłowy ustalić relacji między pojęciem „wywłaszczenia” a
prawem do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Problem, z którym Trybunałowi trudno było sobie poradzić, dobrze
pokazuje fragment uzasadnienia, odwołującego się do wyroku o sygn.
SK 22/01, w którym to fragmencie po raz kolejny zwrócono uwagę na
„konieczność szerokiego pojmowania «wywłaszczenia» na gruncie
Konstytucji, które wykracza swoim zakresem poza ustawową definicję
tej instytucji wynikającą z przepisów u.g.n.”. W ocenie
Trybunału, „oznacza to, że obowiązek dopuszczenia zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości aktywizuje się w tych wszystkich
wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny,
który był przesłanką jej wywłaszczenia.” Przywołując ten
wyrok Trybunał zaakcentował, że „tak bezwzględnie pojmowane
prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnosi się jednak
tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione
na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji”.
Takie ujęcie, jakkolwiek po części znajduje oparcie we
wcześniejszym rozstrzygnięciu TK, nie jest najszczęśliwsze i nie
do końca koresponduje ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że „konieczność
szerokiego pojmowania wywłaszczenia” nie jest równoznaczna z tak
przywołanym obowiązkiem zwrotu nieruchomości. Czym innym jest
bowiem ustalenie zakresu przedmiotowego art. 21 ust. 2 Konstytucji,
czym innym zaś stworzenie gwarancji dla konstrukcji wywłaszczenia
(prawa do zwrotu).
Odniesienie wcześniejszej argumentacji, zaprezentowanej w zdaniu
odrębnym, do stanu faktycznego w sprawie i do zarzutów skarżącej,
nasuwa w związku z tym zupełnie inne pytanie: Czy fakt
zakwalifikowania nabycia własności nieruchomości w trybie art. 98
ust. 1 u.g.n. do kategorii wywłaszczenia sensu largo nie
wpływa na sposób ukształtowania gwarancji chroniących
konstytucyjną konstrukcję wywłaszczenia? Innymi słowy – czy
skoro mamy do czynienia z wywłaszczeniem sensu largo, to i
zabezpieczenie prawa do zwrotu nie jest gwarantowane na relatywnie
niższym poziomie, niż to się dzieje w wypadku wywłaszczenia sensu
stricto?
Na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. różnie mogą kształtować się
relacje między byłym właścicielem a gminą. W pewnych sytuacjach
realizacja dyspozycji tego przepisu może być prawnie i ekonomicznie
korzystna dla właściciela. Wniosek jest składany w pełni
dobrowolnie z inicjatywy samego właściciela. W innych sytuacjach
pozycja właściciela może być odmienna. Złożenie wniosku o
podział nieruchomości może być wyłącznie wynikiem jej nowego
przeznaczenia określonego w planie zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadnieniem złożenia wniosku będzie wtedy znaczne ograniczenie
lub nawet utrata możliwości wykonywania prawa własności. W takim
wypadku mamy do czynienia z wywłaszczeniem de facto (por. F.
Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z
perspektywy polskiej, Przegląd Sądowy nr 5/1998, s. 32), które
jest objęte gwarancjami art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jedną z nich
jest prawo do zwrotu nieruchomości. Realizacja tego prawa nie może
być jednak uzależniona wyłącznie od tego, czy względem
nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny. Zwrot
nieruchomości byłby uzasadniony tylko wtedy, gdyby w odrębnym
postępowaniu zostało stwierdzone, że podział nieruchomości na
wniosek miał charakter wywłaszczenia de facto i nie
został zrealizowany cel publiczny.
Gwarancje konstytucyjne wywłaszczenia sensu largo różnią
się więc od gwarancji konstytucyjnych wywłaszczenia sensu
stricto. Nieco odmiennie kształtują się przesłanki decydujące
o powstaniu prawa do zwrotu nieruchomości. Realizacja tych gwarancji
w odniesieniu do wywłaszczenia sensu largo nie jest możliwa,
jak sugeruje skarżąca, przez rozszerzenie zakresu podmiotowego i
przedmiotowego art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art.
112 u.g.n. Stworzenie gwarancji ochrony przed wywłaszczeniem sensu
largo wymaga od ustawodawcy ustanowienia procedury, w której
można byłoby stwierdzić równoczesne wystąpienie obu wskazanych
wyżej przesłanek. Jest to konieczne dla zapewnienia efektywnej
ochrony przed wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 21 ust. 2
Konstytucji.
Reasumując, mój sprzeciw wobec argumentacji Trybunału opiera się
na dwóch zarzutach: po pierwsze – na zbyt wąskim rozumieniu
pojęcia „wywłaszczenia” i odczytaniu art. 21 ust. 2 Konstytucji
w sposób zbyt formalistyczny; po drugie – na powierzchownym
odniesieniu się do konstytucyjnej konstrukcji zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, skutkującym brakiem gwarancji dla wywłaszczenia de
facto. W konsekwencji prowadzi to do nieobjęcia konstytucyjną
ochroną byłych właścicieli, względem których zastosowano
instrumenty prawne prowadzące do takiego wywłaszczenia.
*Sentencja
została ogłoszona dnia 8 października 2014 r. w Dz. U. poz. 1354.
0 komentarze:
Prześlij komentarz